公安机关推进以审判为中心的

诉讼制度改革的问题与对策

许尔锋

推进以审判为中心的诉讼制度改革是党的十八届四中全会提出的。这是新形势下全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的重要举措。就公安机关而言，推进以审判为中心的诉讼制度改革是深化公安执法规范化建设的重要内容，是法治公安建设探讨的重要课题。我们结合宁夏公安工作实际，深入分析当前公安机关面临的问题，提出深化公安执法规范化建设，推进以审判为中心的诉讼制度改革的对策。

        一、对以审判为中心的诉讼制度改革的认识

（一）以审判为中心的内涵

在解读“以审判为中心”的内涵时，一般从两个维度阐述：第一，从侦查、起诉、审判三个诉讼阶段横轴来看，以审判为中心，主要是指在整个刑事诉讼活动突出审判的中心地位，推进庭审实质化。第二，从一审、二审、死刑复核的审判的纵轴来看，主要是回到一审为中心，调整二审和死刑复核程序在审判程序中的适用和地位。

需要说明的是，此次改革中提出的“以审判为中心”并不是学界某些学者认为的“以法院为中心”、“以法庭为中心”。“以审判为中心”主要目的强调在侦查、起诉、审判三者之中突出审判的的终结性作用，公、检、法三机关之间平行关系不变，地位没有高下之分。庭审实质化是侦、控、审、辩各方在法庭质证、辩论对抗，法官摆脱侦查案卷移送的影响，认真听取庭审中控辩各方意见的基础上并作出裁判。

       (二)推进以审判为中心诉讼制度改革的重大意义

       第一，是解决当前刑事司法突出问题的现实需要。习近平总书记在对《决定》的说明中指出：“办案人员对法庭审判重视不够，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到‘案件事实清楚、证据确实充分’的法定要求，使审判无法顺利进行。”最高人民法院院长周强对一些案件“带病”进入审判阶段作了更为具体的描述：“一些公诉案件到了审判阶段以后，由于关键证据没有收集或者没有依法收集，或者起诉的案件没有达到‘案件事实清楚、证据确实充分’的定案要求，使审判机关既难以依法定罪也难以依法宣告无罪。如果强行下判可能造成冤假错案，如果依法放人，又难以承受来自社会各方的巨大压力，当事人往往被超期羁押，人民群众反映强烈。”可以说，坚持问题导向，除弊革新，解决我国刑事司法中存在的突出问题，最大限度地防范冤假错案，提升司法公信力是推进以审判为中心诉讼制度改革的直接原因。另外，要改变过去“流水型”的诉讼模式，让审判程序的影响前移，倒逼侦查机关按照审判要求侦查取证、提起公诉，促使公检法坚持严格司法，才能充分保障人权，让案件经得起法律、历史的检验。

        第二，是诉讼规律和法治文明发展规律的要求。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上明确指出：“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”尊重诉讼规律就是要充分保障独立行使审判权，要让庭审对前期侦查、公诉提供的证据充分审查、认定，要在法庭组织各方展示证据、开展抗辩，让法官基于事实和理性判断作出最后裁决。这就是诉讼程序设计的初衷，也是诉讼自身完整性的体现，不能因侦查、公诉左右审判，影响庭审。从诉讼制度的演进看，以审判为中心是现代司法文明的标志，世界上很多法治国家的刑事立法都建立的是以审判为中心的诉讼体系。因此，根本上讲坚持以审判为中心，是诉讼规律和诉讼制度演进决定的，是法治文明发展的必然结果。

       第三，是加强人权司法保障的必由之路。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上指出：“公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”2016年政法工作会议上，孟建柱书记又作了进一步的阐释：“要推进以审判为中心的诉讼制度改革，把握好惩治犯罪和保障人权的平衡，发挥审判尤其是庭审的重要作用，守护司法公正、防范冤假错案。”只有坚持以审判为中心，把对被告人的裁判的决定权交给法庭，才能倒逼公安机关规范侦查取证工作，完善检察机关对诉讼活动的监督和引导机制，充分发挥律师在刑事诉讼中作用，从源头上防范刑讯逼供和非法取证，确保通过公正的审判裁定被告人的责罚，使无罪的人免予追究，守住人权司法保障的这条最后防线。

       第四，是深化公安执法规范建设的重要任务。推进以审判为中心的诉讼制度改革是完善司法权力运行机制改革的重要内容，是保证公正司法，提高司法公信力的重要举措。公安机关肩负维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民群众安居乐业的职责使命，坚持严格规范公正文明执法是法治公安建设的总要求。因此，公安机关公正执法与以审判为中心诉讼制度改革要求的公正司法内在价值是统一的，并不矛盾。公安机关作为参与刑事诉讼活动的侦查机关，必须严格执法，维护宪法法律权威，提高执法公信力。深化公安执法规范化建设，推进公正文明执法，必须推进以审判为中心的诉讼制度改革，自觉提升侦查能力和办案质量。

       二、对传统的以侦查为中心的诉讼模式的反思

（一）以侦查为中心的诉讼模式的历史背景

纵观建国以来公安刑侦工作的发展历程，侦查工作始终以提高破案率、打击犯罪为首要目标。1950年，全国第一次侦查工作会议，受当时特定历史条件限制公安机关侦查活动的主要职责是侦查和搜捕国民党潜伏特务、历史惯匪，扫除旧社会一流的残渣余孽。从1954年至1965年，我国刑事侦查工作开始趋向专业化，但“文化大革命”期间，公检法机关被彻底砸烂，刑事侦查工作无法正常开展。1978年召开的第三次全国民警治安工作会议，在认真总结了30多年来刑侦工作经验和教训的基础上，修改调整为“依靠群众抓住战机积极侦查及时破案”十六字方针。1984年，公安部针对严重暴力案件越来越突出的情况，提出了“先发制敌，速战速决”的指导思想。进入20世纪90年代后，我国刑事侦查发展非常迅速。公安部于1997年开始对全国刑侦工作进行改革，加强和改革侦查破案的专门手段。公安刑侦工作服务国家政治安全大局，不断强化对犯罪分子的打击惩治，维护国家社会大局稳定。

（二）以审判为中心体现了司法文明进步

由于强调打击犯罪的效率和过于强调公检法三机关之间的配合，按照公安定罪、检察院起诉、法院宣判的流程，实践中逐步形成了以侦查活动为中心的格局。实践中，检法两家对公安配合多、制约的少，这样公安机关的侦查活动在很大程度上影响对案件的最终定性。2012年对《刑事诉讼法》作了修订，从立法上加入人权保障的具体内容。2014年党的十八届四中全会提出运用了“以审判为中心”的表述。2016年，两高三部出台了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。随着全面依法治国上升为国家战略，中国法治文明进程加快，以审判为中心成为我国刑事诉讼制度改革的必然选择。

三、公安机关推进以审判为中心的诉讼制度改革面临的问题

中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》（以下简称《意见》），明确了公安机关落实以审判为中心的诉讼制度改革的具体措施。宁夏公安机关全面贯彻落实《意见》明确的改革任务，立足宁夏实际做了积极有益的探索，但是在推进改革实践过程中，一些旧的制约因素和推进中出现的新问题仍需着力加以解决。

（一）侦查理念不适应

在侦查实践中，面对传统的工作机制的强大惯性、侦查绩效导向，公安机关及侦查员难以摆脱以侦查为中心的习惯影响。一方面原因归结为民警个体的法治理念学习、侦查习惯转型等因素，同时也是因为长期以来公安机关“大侦查格局”和以“破案抓人”为代表的侦查绩效观所致。

（二）证据达不到庭审要求。

公安机关是收集证据的主要责任机关，侦查阶段收集的证据对于公诉、审判具有决定性影响。侦查取证方面的问题原因比较复杂，概括起来主要是以下几个方面：

第一，证据指引的问题。目前公安机关的证据指引主要针对的是立案证据、定罪量刑标准，与检察院的刑事公诉案件证据审查指引、法院的刑事审判证据规则不相一致。

第二，重口供、轻其他证据。一是侦查人员往往把证据收集的主要方向放在获取犯罪嫌疑人的口供上，导致调查取证不全面，勘验、检查不细致；二是在口供基础上建立的证据体系很难经得起庭审辩方面对面的质疑。

第三，重实体、轻程序。实践中，一些侦查人员往往把主要精力放在认定犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪上，因而对那些能够证明犯罪事实的证据的收集比较重视，在执行程序时比较随意。

（三）人权保障机制未落到实处

在侦查实践中，公安机关并未普遍重视犯罪嫌疑人的人权保障，绝大多数犯罪嫌疑人都表示不需要聘请律师，主动放弃了得到律师帮助的权利。也有律师反映，在依法行使辩护权时仍然面临阅卷难、取证难、会见难以等问题。

（四）侦查民警的能力亟待提高

以审判为中心的诉讼制度改革，给公安机关侦查人员收集证据、出庭作证等工作提出更高要求，因此，公安机关侦查民警的能力短板更加凸显。庭审的对抗性加强，侦查人员面对法庭对抗普遍存在能力恐慌，不愿出庭说明或作证。

四、公安机关推进以审判为中心的诉讼制度改革的对策

中办、国办下发的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，明确提出了4个方面22条改革任务。今年的中央政法工作会议对此次改革作了专门部署，提出目标任务和工作意见。党中央的部署为公安机关适应司法改革新要求，为我们推进此次改革提供了重要遵循。

（一）顺应时代潮流，积极运用科技手段

运用现代科技推动政法工作是今年中央政法工作会议的鲜明特色。当前，新一轮的科技革命方兴未艾，要将现代科技运用与体制机制改革深度融合起来，运用现代科技思维和手段分析、解决问题，破解改革中遇到的难题。

（二）落实证据裁判要求，依法规范取证工作

公安机关要进一步完善刑事案件证据指引。要侧重实物证据调查、收集和运用。规范秘密侦查和技术侦查的运用，健全技术侦查取得的证据的移送、审查、法庭调查，建立使用规则以及庭外核实程序。进一步规范涉案财物管理。建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制。

（三）狠抓制度落实，充分保障嫌疑人权利

办案民警在侦查办案中应当注意：一是抓捕犯罪嫌疑人时要尽可能尊重人格。二是讯问犯罪嫌疑人时要提供人权保障。三是严格落实对特定嫌疑人的保护。四是做好未成年人犯罪前科的封存。

（四）构建新型警检关系，强化对侦查工作的引导和监督

要建立相互协作及检察机关引导侦查活动的侦诉模式，这对于提高侦查效率，保证取证活动的准确性与合法性十分必要。一方面，公安机关要主动邀请检察院派人提前介入，现场指导；另一方面，要加强检察机关对侦查活动的法律监督。

（五）适应改革要求，加强主体能力建设

公安民警的执法理念、侦查水平、专业素质是决定改革成败、制约公安发展的重要因素。一是要科学调整警力配置。二是要着力提升民警专业水平。三是加强刑侦部门自身能力建设。四是加强培训，增强民警参与庭审的技巧和能力。