乡村治理长效机制模式构建及路径选择

自治区高级人民法院 马明夫

实施乡村振兴战略，有效的乡村治理是基础，只有建成坚强有效的乡村治理，才会补齐党的十九届四中全会提出的国家治理能力和治理体系现代化中的短板，实现自治区党委十二届十次全会提出的完善基层治理体系，提高基层治理能力。

乡村治理必须以新发展理念引领，一方面要对推进乡村治理的发展条件和局限性有全面深入的认识；另一方面要发挥能动性，采取有针对性的治理举措，通过有效治理满足乡村对高质量发展的需求。

一、发展不足制约我区乡村治理效能的升级

不平衡不充分的发展是制约宁夏乡村治理的根本因素。

（一）自有发展禀赋制约着乡村治理。宁夏整体属于欠发展地区。地理分布、乡村布局和资源条件导致乡村发展处在较低水平，高素质的乡村治理主体、健全的乡村治理机制、具有吸引力的乡村治理文化等乡村治理要素可依赖的发展条件有限，乡村治理思路陈旧、治理手段粗放、治理工具单一、治理效能不高。

（二）城市化抽取了乡村的治理资源。城市工业化定义了全新的现代城乡关系，工业化瓦解了自给自足的乡村自然经济，促使乡村土地、劳动力资本化并在市场供给和需求关系的牵引下，使得乡村土地通过征收的渠道支持了城市建设，而乡村劳动力则以“农民工”的群体形态促进了城市发展。我国长期的二元结构在城乡之间积淀了近2.5倍的发展差距，并使城市对乡村的优质发展资源产生了“虹吸效应”，使得有效的乡村自治缺乏优质的经济资源和人才资源供给。这就使得乡村赖以发展土地和人口资源大量被用作了城市发展。城市化打破了乡村原有的社会结构、资源结构和治理格局。在宁夏，乡村中的大部分精壮人口都进城务工或者定居，使得乡村人口和资源在城乡之间大规模流动，这就为乡村治理中的决策主体、决策程序、决策能力、决策责任等提出了全新的要求。

（三）城市化对乡村治理反哺能力不足。在城乡二元结构下的城乡供给和需求关系中，城市从乡村得到的是土地、劳动力和市场资源，城市反馈给乡村的是商品、就业、技术、资金和基本公共服务。从现实来看，宁夏城市化整体发展还有很大发展空间，城市就业、教育、居住、医疗、社保等吸纳乡村转移人口的意愿、能力整体不足，体制机制保障不到位，使得城市中的乡村转移人口的一方面财富创造能力、个人能力发展受到限制，另一方面，也无法产生更多的富余资源带回乡村，促进乡村发展。同时，城市工业化的产品以商品形式进入乡村，使得乡村对生产生活物资的获取方式由自然经济状态下的自产自用转向了市场交换，乡村和城市之间建立起了一种互为对象的供给和需求关系。对于乡村来讲，城乡之间这种相互依赖的供给和需求关系，让乡村在资源配置的决策上丧失了一定的“独立性”，在向城市供给资源的决策过程中，乡村必须考虑城市的需求以及供给所能得到的收益反馈。再者，在经济危机时期，城市大量的停产和裁员，倒逼城市中的乡村转移人口返回农村，反倒使得农村成为承接城市经济危机后果的地方。城乡二元结构下这种由于城市化发展的不充分以及城市带给乡村的不稳定，使得乡村治理中所要处理的关系更加复杂。

二、我区乡村治理效能不能满足促进高质量发展的要求

缺乏整体性、系统性、协调性的乡村治理无法为乡村高质量发展创造良好的条件。

（一）传统“家户制度”治理能力的削弱。封建土地制度和传统儒家思想共同塑造的中国基层社会独具特色的“家户制度”通过对其成员个体的行为约束和责任担保功能，曾在乡村治理中扮演了主导性的作用。目前，虽然家庭承包联产责任制下农村集体土地资源配置的一方法律关系主体依然是家户，户籍制度关于农户与非农户的区隔，在乡村基本公共服务的配置中，承接主体依然也还是家户。家户依然在乡村资源配置中发挥着“连接点”和“中继站”作用。但是，现代公民国家建立之后，使得在法治国中，每一个体都被承认为一个独立的道德主体和法权主体，这就使得家户不再对成员具有道德和自由的支配权力，而只保留了成员基于道德的互助功能。城市化和市场化使得城市的资源配置不再以家户为基本单位，参与城市资源配置的主体是一个个具有民事行为能力的自然人和拟制人，家户作为资源配置单位的功能同时被削弱。资源的配置方式决定个体在获取资源以及利用资源过程中的行为模式选择，并在个体不同的选择模式下内生出不同的社会秩序，进而在乡村治理层面对治理模式和治理路径提出差异化的需求。

（二）乡村自治实质性作用发挥不够。乡村自治有着政治和法律的保证。但实施自治的过程，需要有共同的自治意愿、高素质的自治主体、健全的自治机制和良好的自治文化。但从我区乡村自治的实际运行看，这些要素都存在着不足。乡村自治中的村民、村集体两个主体之间信任程度不够，难以达成有效的自治合意。乡村精壮人口大规模向城市转移，使得乡村高素质的自治主体培育困难，乡村资源特别是土地资源使用的限制使得自治的利益动力不足，通过构建制度机制推进乡村自治的自觉和能力不足。在有些地方，乡村自治被行政化、官本位和黑恶势力所扭曲，以有效的乡村自治推动乡村发展任重道远。

（三）乡村法治建设引导规制作用不足。中共中央 国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》都提出促进乡村自治、法治、德治“三治”统一，法治由于规则明确、普遍使用和强制执行，相比自治、德治更具执行力，法治对培育自治、涵养德治具有重要的引领作用。自治区第十二党代会提出让法治成为宁夏未来发展核心竞争力的重要标志，法治在化解乡村矛盾、维护乡村安全稳定中的作用得到逐步提高。但是，由于在认识和执行层面，更多关注乡村法治化解矛盾的工具功能，而忽略了乡村法治的价值引领功能，以及乡村法治碎片化，与村民日常生活深度融合不够，法治对村民的利益导向作用不明显，村民主动接纳法治的自觉不足等原因，使得法治在乡村存在被动化解矛盾作用发挥多、主动预防矛盾作用发挥少，化解矛盾作用发挥多、指导乡村法治长效机制建设作用发挥少，处理个案作用发挥多、引导培育善良风俗作用发挥少等问题。

（四）构建乡村德治秩序基础不牢。城市化重构了传统的家户内部秩序格局和乡村公共秩序格局，市场化造就的经济责任自负的独立个体以及养老保险、医疗保险、最低生活保障等公共服务对家户成员生存底线的托底，使得家户成员相互之间的互助压力得以减轻，家户成员间相互扶助的道德压力同时得以减轻，潜移默化影响家户成员间相互扶助的道德感的培养。由于大量的农村转移人口进入城镇，大量乡村人口长期脱离乡村而在城镇生活，导致乡村公共利益联结日益弱化，村民对乡村公共秩序的关注度下降，乡村公德建设缺乏必要的生产生活基础。

（五）支农公共政策体系不健全。受国家整体发展阶段的影响，我国支农公共政策体系一直处在不断完善的过程中，而且公共政策输入的方式也在不断完善，从乡村治理的角度看，支农公共政策力量的薄弱以及政策输入方式的缺陷，客观上导致公共政策在引导乡村治理中的作用没有得到有效发挥。

三、以新发展理念引领我区乡村善治

实施乡村振兴，客服宁夏乡村整体欠发达禀赋和乡村治理整体效能不足，应以新发展理念引领宁夏乡村治理，促进乡村治理和乡村发展良性互动，在推进发展中实现乡村善治。

（一）以创新理念为引领。推进乡村治理观念创新、机制创新、组织领导创新、政策工具创新和方式方法创新。充分用好自治区的独特法律地位，在农村集体土地、宅基地“三权分置”改革，户籍制度改革，乡村自治组织建设，乡村治理人才培养以及基层政权建设等方面积极进行探索。

（二）以协调理念为引领。更加注重发挥法治对自治和德治的引领作用，协调推进乡村法治、自治、德治“三治”统一。更加注重支农公共服务体系建设，协调推进支农公共服务政策实施，更加注重政策的配套性、协调性，发挥政策整体效能，防止“九龙治水”。

（三）以绿色理念为引领。探索大力推进乡村生态环境和人居环境治理的方式方法，挖掘乡村绿色生态的经济和社会价值。

（四）以开放理念为引领。加大乡村道路交通、网络通信等基础设施建设，打通乡村与外界的沟通渠道。积极探索宁夏与外省乡村治理结对机制，充分借鉴先进治理理念、治理资源和治理模式。

（五）以共享理念为引领。积极探索推进城市与乡村理念、资源、手段上的共享，推进构建城市与乡村治理相互补充、相互促进的治理格局。抓住新一轮信息革命的机遇，积极探索利用信息技术推动构建共享共治的现代乡村治理体系。