刚性约束下的宁夏水资源节约集约利用制度研究

水资源对于自然生态系统和人类社会的生存发展不可或缺，是维系社会生产发展的基础性资源，特别是对于宁夏这样的干旱少雨、高度依赖黄河水资源的省份更是如此。据统计，宁夏全区多年平均降水量289毫米，不足全国平均值的1/2和黄河流域平均值的2/3，干旱半干旱区域占国土面积的75%以上，是全国较为干旱缺水的省区。自古以来，宁夏人民依托黄河修渠筑坝、引水灌溉，孕育了一方水土的百姓，保障了宁夏的经济社会发展，如2019年，宁夏全区取水总量69.9亿立方米，其中黄河水62.01亿立方米，占供水总量的88.7%，因而在这个意义上来说，黄河既是中华民族的母亲河，更是宁夏的生命之河。

一、节约集约制度对宁夏水资源保护的重大意义

（一）节约集约制度是适应水资源短缺的必然选择。水资源对于保障宁夏经济社会发展和生态安全具有非常重要的地位。随着人口增长和经济发展，用水量大幅提升，用水结构发生显著变化，对水资源的开发利用已经超出其对应的承载力，各方面对水资源的需求量与水资源匮乏之间的矛盾越来越突出。2023年度黄河流域转入了枯水年，并且可能将出现连续枯水年或特枯水年，黄河水资源调度形势变得日益严峻，缺水将会成为困扰农业生产、生态发展等方面的首要问题。因此，优化完善水资源的节约集约利用机制，精打细算利用有限的水资源，加强水资源的有效利用是应对黄河水资源总量不足，缓解供需关系紧张的必由之路。

（二）节约集约制度是提升水资源利用效率的重要举措。宁夏不仅存在水资源匮乏的问题，人均水资源占有量不足全国平均水平的十分之一，而且水资源时空分配不均，资源性、结构性缺水同时并存。必须坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，科学制定用水调度方案，做到把节约集约机制贯穿到生产生活的各方面，严格控制不合理水资源利用，加强用水管控，多措并举，不断提升水资源的利用效率。

（三）节约集约制度是加强黄河流域生态保护的重要内容。法律制度是实行水资源保护的根本途径。通过制定促进水资源节约集约利用的法律法规，规范水资源的开发、利用、保护和管理，提升水资源保护的规范化法治化水平，将水资源节约集约利用的意识贯穿到执法、司法的全过程中，以法律的强制力促进水资源的高效利用，将会为宁夏水资源保护提供有效的实现途径，并为宁夏黄河流域生态保护奠定坚实的水生态基础。

二、宁夏水资源节约集约利用的实践

（一）立法中的节约集约用水。目前关于水资源保护和节约集约利用的法律法规分布在诸如《水法》《防洪法》《水土保持法》《黄河水量调度条例》以及各省人大常委会制定的有关黄河保护条例等不同层级的法律法规规章以及相关行政规范性文件中。

（二）宁夏的节约集约用水实践。适应黄河水资源短缺这一现状，我区制定“四水四定”原则，就是把水资源作为刚性约束条件，根据不同地区的水资源、水生态、水环境承载能力，调整区域空间布局、控制城市发展规模、引导人口流动、优化产业结构。“四水四定”原则对于水资源短缺的黄河流域特别是宁夏具有特殊意义，为建设宁夏的人与自然、人与水的生命共同体提供了重要遵循。

三、宁夏水资源节约集约利用中的问题

（一）可利用水资源匮乏。宁夏全区四分之三的国土面积为干旱、半干旱地带，多年平均降水为289毫米，不足全国平均水平的二分之一，人均占有水资源量为161立方米，仅为全国平均水平的十二分之一，水资源的利用效率与国际、国内先进水平依然存在很大差距，黄河的开发利用程度已经接近极限。

（二）缺乏刚性的法律制度。目前宁夏水资源节约集约利用主要依靠行政化的自上而下的管理方式，监督管理手段单一，法律手段还不能发挥重要作用。以《宁夏回族自治区节约用水条例》为主的地方性法规在对水资源节约集约利用的规定上还缺乏刚性约束制度，宏观的概括性规定多，具体的可操作性的规定少；鼓励性的、原则性的规定多，强制性的义务性规定少，特别是缺乏相应的法律责任条款，如《宁夏回族自治区节约用水条例》的行政处罚的法律责任仅有第四十一条到第四十四条四个条文，缺乏对违反水资源节约集约利用的义务性规范的法律后果的有效保障。

（三）水资源集约利用理念淡薄。节约用水和集约用水是生产生活用水的两种方式，节约是相对于浪费而言的，集约是相对于粗放式用水而言的，更加强调用水效率和效益。其具体方式多样，既包括发生频次较高的个人主动的生产和生活节水行为，也包括发生频次较低的需要农户付出一定经济成本的投资型行为，例如购买或更换节水器具、采用农业节水技术等。

四、完善宁夏水资源节约集约利用的法治路径

宁夏水资源节约集约利用虽然取得了很大的成效，但与全国平均水平相比，特别是与黄河流域其他省份相比，水资源利用效率总体上还存在一定差距，这与宁夏水资源节约集约利用的法治化水平不高有着密切关系。

（一）完善刚性约束的水资源节约集约利用制度。目前宁夏水资源节约集约利用的监督管理手段单一，法律手段还不能发挥重要作用，应当加强黄河水资源节约集约利用的刚性约束制度，将水资源节约集约利用的相关制度以修改《宁夏回族自治区节约用水条例》等地方性法规的形式进一步细化完善，使节约集约利用水资源的制度既有总体的系统的顶层设计，又有具体的可操作性的规定，尽可能地减少鼓励性的、原则性的规定，增加强制性的义务性规定，并辅之以相应的法律责任。

（二）保护生态提升水资源多元集约能力。水资源保护与生态保护密切相关。宁夏通过加强流域生态保护，优化国土空间开发格局，严格水源涵养生态保护，大力开展植树造林，加强水土流失治理，采取淤坝地、造林、种草、封禁治理、水土保持等措施，不断加强黄河流域水土流失综合治理，为黄河构建生态屏障和生态走廊，为宁夏的水资源保护和节约集约利用奠定坚实的生态基础。

（三）增强全社会的节约集约用水意识。节约集约用水理念对节约集约用水行为和技能均有显著正向影响。要加强节水宣传，提高全民节水意识，建立政府主导，多部门联动的工作机制，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，在全社会广泛开展节水行动。