民族事务治理法治化

的概念廓清与提升路径

“民族事务治理法治化”这个概念正式提出是在2014年中央民族工作会议上，但以法治方式处理民族事务的思想则可以追溯到党领导下的早期国家和社会治理实践中。现有的研究在对于民族事务治理法治化的基本概念剖析以及问题的凝练和完善建议的提出等方面，仍然流于表面，浓厚的政策意蕴掩盖了理论思考，这需要我们从理论层面予以明晰。

一、基础概念的廓清

一是关于民族事务的概念。“公共性”和“集体性”作为判断民族事务的核心要素，指向的是“影响民族多数成员公共利益和公共生活的问题”。据此，涉及民族团结进步教育、各民族共同奋斗和共同繁荣发展、铸牢中华民族共同体意识等事项属于民族事务的范畴。

二是关于治理的概念。“治理”的概念源自公共管理领域，相比传统意义上的管理，治理强调由管理向服务的转变，这是国家本位向社会本位的转向。治理强调广泛吸纳社会力量的参与，形成“由政府民族事务治理机构、社会组织与市场共同处理民族事务的多元治理架构”。

三是关于法治化的概念。“法治化”作为民族事务治理的落脚点，意味着民族事务治理要做到有法可依。也意味着广大干部群众对于法律的信仰与尊崇，还意味着严格依法办事与权责明晰，即“善治”。

二、民族事务治理法治化的前提

一是完备的民族法律体系。这里的法律是广义的概念，包括了行政法规、地方性法规乃至政府规章和规范性文件。《民族区域自治法》《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》以及分布于其他部门法、行政法规和部门规章之中的民族事务相关法律规定一同构成了国家层面的民族法律体系。地方性法规、民族自治地方的自治条例等共同构建起地方层面的民族法律体系。民族法律体系应当围绕政治、经济、文化、社会、生态等领域构建全方位的规范体系。

二是健全的民族法治意识。提升民族事务治理法治化水平，关键在于民族工作队伍能够严格依法办事，普通群众能够自觉遵守法律，这两者缺一不可，共同构成了民族法治意识。

三是周密的民族工作机制。就法律实施而言，需要有严格的执法机制与司法体制，能够确保法律有效运行。就保障落实而言，需要有明确的法律监督机制与问责追责机制，能够捍卫法律的权威。就法律运行而言，需要有行之有效的工作方法，确保法律效果的最大化。此外，人员保障机制、财政支持机制等都对于民族事务治理法治化水平的提升发挥着重要作用。

三、民族事务治理法治化的现实困境

一是在法理层面存在对民族事务治理法治化的认识不到位。对民族事务的认识有偏差。在工作过程中，我们往往将涉民族因素的事件倾向于作为民族事务进行处置，在实践中容易出现将个性问题共性化，从而导致处置偏差。对法治的认识偏差。没有认识到法治作为社会治理的基本手段和有效方式，倾向于依靠政策而非法律来处理民族事务。

二是在制度层面存在民族法律体系的先天缺陷。民族法律体系的局限。法律规范本身不健全，有学者称之为制度供给不足。另一方面则表现为法律的滞后。

三是在运行层面存在法治方式的缺位。体现在在治理理念方面是服务意识和服务能力欠缺。对于执法者而言，还没有实现从管理向治理的转变。这种观念缺位表现为政府本位与社会本位的立场分歧。体现在治理手段方面是多元治理格局尚未形成。在民族事务治理领域，我们很少看到社会力量参与民族事务治理，也看不到社会规范与国家法之间的互动。体现在治理形式方面主要是法治化程度不高。在民族事务治理中，原本可以通过法律途径解决的事务往往借助行政手段加以平息。行政解决方式缺少司法的公开性和可预期性，因而其处理结果的说服力远不及司法解决。

四是在观念层面存在民族法治意识和法治思维的欠缺。民族工作队伍的法治意识不足。对民族事务的处理和民族问题的解决更倾向于寻找政策依据，而非法律依据，更依赖行政手段，而非法治手段。少数民族群众普遍法治意识不高。

四、提升民族事务治理法治化水平的有效路径

一是要加强党对民族工作的全面领导。在法治视域下，坚持和加强党对民族工作的领导具有浓厚的法治意蕴，这是根本前提。一方面，全面依法治国作为党提出的“四个全面”重要战略之一，作为基本治国方略已经成为全党和全国人民的共识。另一方面，随着习近平法治思想的提出，法治方式已经成为党的自身建设的基本方式，坚持党的领导就为民族事务治理法治化奠定了坚实的制度基础。

二是要不断完善民族法律体系。根据习近平法治思想的基本立场，在民族事务治理法治化的背景下，要不断完善民族法律体系就包括要努力形成完备的民族法律规范体系、高效的民族法治实施体系、严密的民族法治监督体系、有力的民族法治保障体系，这是物质基础。要积极推进《民族区域自治法》的修订。一是要将最新的民族工作指导思想以立法的形式规定下来。二是要实现立法的刚性与可操作性。推动五大自治区出台自治条例，充分落实《宪法》和《民族区域自治法》规定的民族自治地方自治权，以便更好依法保护少数民族合法权益，推进铸牢中华民族共同体意识。优化民族法律法规内容。一是在不违反立法基本原则的前提下，将合理的民族习惯以地方立法的方式固定下来。二是推进“民族政策法律化”，以立法方式将民族工作纳入法治轨道，借助立法整体提升民族工作队伍的法治意识和法治思维。

三是要构建多元治理格局。从治理形态角度出发，要借助法治社会建设的契机，将社会力量参与民族事务治理以立法的形式确定下来，为其明确法律定位、提供法律依据。这其中一项重要的内容是建立国家法与社会规范的互动机制，以便国家法和社会规范形成有效合力，共同助力提升民族事务治理法治化水平。

四是要创新民族事务治理法治手段。这是强调治理方式。要坚持法治与德治相结合。既要重视法治对各民族群众的行为规范，更要弘扬以社会主义核心价值观为主体的社会主义公共道德体系，通过强化道德自律涵养法治意识，进而巩固法治化治理成效。要重视司法治理与行政管理相结合。在多元治理格局之下，司法治理的重要性越来越突出。提升民族事务治理法治化水平的一个重要表现就是民族事务治理司法化，让司法成为解决民族事务的主要途径和终极方式。要推进现代信息技术的运用。进入信息社会与数字时代，大数据在社会治理中扮演的作用越来越突出。通过建立民族事务治理数据资源库以及数据运行平台、共享机制，借助信息技术使全国范围的民族事务治理实现信息互通、资源共享，将有利于提高民族事务治理效能。要健全民族事务治理的监督机制。通过创建机制，使广大群众能够通过媒体、网络以及官方的信息交流平台等对民族事务治理的合法性与合理性提出质疑，从而督促治理主体不断完善工作机制、改进工作作风、提升工作质效。

五是要加强干部群众法治意识培养。要提高民族工作队伍依法治理民族事务的意识和能力。法治意识和法治能力的培养一方面靠专门培训，但更重要的时完善对干部的考核与问责。将民族事务治理成效纳入干部考核体系，通过问责机制，督促领导干部主动提升法治素养，以适应民族事务治理法治化的需求。要提高各民族群众法治意识。广泛的法治宣传教育是提高群众法治意识的主要方式，我们还应当探索依法治理民族事务的可视化途径，即让广大群众通过切身感受感知法治方式在民族事务治理中的作用发挥和法治在民族事务治理中的权威地位。

（此为《民族事务治理法治化研究》课题成果摘编）

       （课题主持人：黑静洁  北方民族大学法学院院长）