关于完善农村集体经济组织法律制度的对策研究

壮大农村集体经济，是全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，引领农民实现共同富裕的重要途径。习近平总书记指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。”因此，把好农村改革发展的政治方向，在“四个坚持”的基础上，以完善的法律制度引领、推动、规范和保障农村集体经济组织健康有序发展，是一个亟待解决的理论和实践问题。

一、土地第二轮延包过程中农村集体经济组织法律规制的策略

农村集体经济组织诞生于1950年农业合作化运动时期，有70多年的发展历史。国家先后在不同时期制定出台了一系列政策和法律制度，对推动农村集体经济组织发挥了重要的作用。目前，各地农村承包土地二轮延包陆续启动。土地二轮延包是一项重大战略，不是一项具体政策，关系到农村长治久安、共同富裕和乡村振兴战略的落地，影响深远。因此，要切实解决农业农村现代化面临的实际问题。特别是要维护农村土地制度的稳定，只有农村土地制度的稳定，农业才能稳定，农民才能稳定，农村才能应对经济波动，农村才能作为中国现代化的蓄水池、稳定器、压舱石。《集体产权改革意见》中特别强调，要 “坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”。这充分体现了通过坚持集体所有权，实现坚持农村集体所有制的政策思维。

（一）要长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。依照宪法的规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。回顾40年改革史可以看到，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果，是维护农村土地集体所有、落实农村基本经营制度的重要组织保障。中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出：“在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是改革开放的重大成果，是农村基本经营制度。这一制度符合我国国情和农业生产特点，具有广泛适应性和强大生命力。承包关系稳定，有利于增强农民发展生产的信心、保障农村长治久安。实行‘长久不变’，顺应了农民愿望，将为巩固农村基本经营制度奠定更为坚实基础，展现持久制度活力。”一方面，要坚持家庭的基础地位并依法促进其发展。坚持家庭在农业经营体系中的经营主体地位，继承了我国数千年的家户传统，具有深厚的历史渊源。在现阶段，农户仍然是双层经营体制中最基础的经营单位。实践证明，实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生产力；符合农业生产自身的特点，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行，也有利于农户自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间，增加收入。这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，片面认为只有统一经营才是集体经济。要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体。同时，要通过涉农政策和立法促进家庭与农业经营主体之间的合作与联合，健全农业经营主体与农户的利益联结机制，发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用，实现家庭经营与合作经营、集体经营、企业经营等新型农业经营形式共同发展，促使家庭经营的优势在新型农业经营体系下仍然能够得到进一步释放。另一方面，稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率；才能解除农民的后顾之忧，保持农村稳定。这是党的农村政策的基石，决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正。土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。同时，要依法促进和保障新型农业经营主体的发展，着力解决家庭农场和专业大户的法律地位尚不明晰，激励和促进机制有待提升；农民专业合作社现实运作状况的法治化、规范化不足，虚化、异化现象明显，以及以现代公司制为组织形式的农业在经营中出现的农地 “非农化”“非粮化”现象。

（二）构建清晰明确的农村集体产权法律制度体系。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》确定的改革目标是，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。而要实现这一目标必须从明确界定集体财产的所有权主体和行使主体、农村集体经济组织成员资格、用益物权和集体资产股份权利主体等方面着手。一是明确界定集体财产所有权主体和行使主体。《民法典》第 261条对农民集体所有财产的归属作了明确规定，即成员集体是所有权人。但是，作为农民集体财产所有权主体的成员集体具有抽象性、模糊性，这就对健全农民集体所有权的行使机制提出了要求，其中关键是要赋予农村集体经济组织独立的法律主体地位并构建其特别法人属性的法律制度和规范体系。二是明确界定农村集体经济组织成员资格。农民集体所有权和农民的集体成员权关系极为密切。明确界定农民集体成员权是落实集体所有权的法律路径，其中的关键环节就是明晰农村集体经济组织成员资格。在农村集体产权制度改革中，各地方已经对认定农村集体经济组织成员资格进行了有益的探索，形成了许多可供借鉴和复制的模式，但是，仍然缺乏国家层面的统一立法。需要在 《农村集体经济组织法》中予以固化、制度化。三是完善农民集体成员的权利体系。发展新型农村集体经济需要对农村集体产权进行充分赋权，丰富农民财产权利。但是，现实中农民集体所有权的权能还面临着较多限制，特别是立法中对承包地、宅基地、集体建设用地的集体所有权的权能赋予还不够充分，落实农民集体所有权的法律机制还不健全，造成农民集体所有权的权能较大程度上难以实现。因此，要对承包地、宅基地、集体建设用地、集体经营性资产的集体所有权的具体权能体系以及农民集体成员的权利体系进行制度构建和规范设计。

（三）农村集体经济组织财产的管理问题。根据相关法律和政策的规定，农村集体经济组织财产包括：（1）法律规定属于集体所有的耕地、宅基地、园地、草地、荒地（通过小田变大田增加的土地）以及森林、山岭、滩涂、水域等自然资源；（2）农村集体经济组织成员集体所有的建筑物、构筑物、设施设备、库存物品等财产；（3）农村集体经济组织用于教育、科学、文化、卫生、体育、水利、交通、福利等公益事业的财产；（4）农村集体经济组织投资兴办或者购买、兼并的企业的财产，以及与其他单位或者个人合资、合作所形成的资产中占有的份额、股权；（5）农村集体资产的经营收益，以及属于集体所得部分的土地补偿费和生态补偿费；（6）农村集体经济组织接受政府拨款、补贴补助和减免税费以及其他单位和个人的资助、捐赠等形成的财产；（7）农村集体经济组织拥有的现金、存款、有价证券、债权以及所产生的利、衍生收入等财产；（8）农村集体经济组织拥有的商标权、专利权、著作权、专有技术、种质资源、文化资源等无形财产；（9）属于国家所有依法由农村集体经济组织成员集体行使使用权、享有收益权的财产；（10）依法属于农村集体经济组织成员集体所有的其他财产。这些资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础，明确其归谁所有，由谁依法行使所有权尤为重要。一是要明确农村集体财产所有权。《民法典》规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》进一步明确“要把农村集体资产所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体”，这就意味着，成员集体是集体财产所有权的法定主体。需要立法明晰的是，我国数量庞大的农村集体财产，特别是在脱贫攻坚过程中政府拨款、减免税费等形成的集体财产，依法应属于各个乡镇、村、组集体经济组织成员集体所有，而不是属于某个基层组织所有，也不属于农民个人所有，更不属于村干部所有。对此，应梳理政府投入农村集体经济组织形成财产明细单，经实地盘点确认后，向农村集体经济组织办理财产移交手续。二是要明确代表成员集体行使集体财产所有权的主体。《民法典》规定：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。村民委员会和村民小组依法代表集体行使所有权的前提条件是未成立集体经济组织。但村改居后的居民委员会，法律没有赋予其代行集体财产所有权的职能，因此村改居的前置条件是进行农村集体产权制度改革，建立集体经济组织。三是健全农村集体财产管理制度。随着农村集体财产总量的扩大及形式的多样化，农村集体财产的管理也越来越困难，很多地方的农村集体财产在管理使用过程中出现了严重的流失情况。一些集体财产在管理的过程中由于不规范，发生严重的损毁、贬值现象；一些农村基层干部对于集体财产的贪污、挪用、占用、浪费等情况时有发生；还有很多财产被低价转让、变卖、承包。这些都是目前农村集体财产管理中经常出现的问题，尤其在经济比较发达的农村，一些村庄注册成立了有限公司等企业实体，村企业成为了独立的法人，导致农业监管部门无法对于农村集体财产进行有效的审计、监督等。农村集体财产管理制度的缺失，给稳定和完善农村基本经营制度，推动农村经济发展带来了很多阻碍。为此，应健全农村集体财产清查制度；财产台账制度；财产评估制度；财产承包、租赁、出让制度；财产经营制度、民主理财制度；财务公开制度；财产审计制度等，通过构建严密的农村集体财产管理制度体系，维护集体经济组织和农民群众的合法权益，壮大农村集体经济实力，推进农村党风廉政建设，密切党群干群关系。

（四）完善土地承包经营权入股政策法规。土地承包经营权入股是指农村承包地由村集体经济组织和农户持有，通过入股方式实行股份合作制经营。近年来，我国农村土地承包经营权入股成为热门话题，也是当前农村土地制度改革的一大创新。2014年10月，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地；2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。2017年《中共中央 国务院关于深化农村土地制度改革的意见》进一步提出“鼓励农民通过入股方式参与土地经营”。土地承包经营权入股政策在一定程度上促进了农村经济的振兴和农民收入的增加，有助于解决农村土地资源碎片化、规模经营不足的问题，推动农村产业结构调整和升级。当前我国土地承包经营权入股也存在着制度不完善；人员素质不高；风险防范不足；农户收益分配不均等问题和挑战。解决这些问题，一是要明确农村集体土地的股份合作制改革的方向是股份合作制，而不是股份制！改革绝不是要把农村集体经济组织改成一个公司制企业，这是我国农村集体所有制的本质要求；二是土地承包经营权入股要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行股份的转让，既要防止内部人控制，又要防止外部资本大鳄侵占；三是土地不能直接对外投资，如果集体组织欲以集体所有的土地对外投资，则必须首先将集体土地通过国家征用的途径变为国有土地，再从国家手里通过土地出让的方式获得国有土地的使用权，然后，才能对外投资；四是土地经营权入股风险防范措施。村民委员会或集体经济组织应对承包农户土地经营权入股进行书面备案，对公司、农民专业合作社使用承包地进行监督，严禁污染和破坏地力的行为；五是完善分配机制。探索“优先股”，让农民在让渡公司经营决策权的同时享有优先分红的权利，通过农户收益的激励机制，引导农民参与股份合作社运营，促进农民收益的公平分配。六是发挥保险化解风险的作用，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障。

二、完善适应新型农村集体经济发展的组织与治理体系

新时代实施乡村振兴战略需要创新农村集体经济组织结构，构建由农村党支部、村民自治委员会、村集体经济组织、村务监督委员会组成的“四位一体”乡村治理体系，为农村集体经济发展提供坚实的组织保障。《集体产权改革意见》指出: “构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。”但目前农村集体经济组织的组织与治理体系还存在着组织机构不健全、运行机制不完善、监督和管理制度不落实等问题，以致没能发挥出其应有的作用。这是在立法和相关政策中亟待解决的问题：                                           

（一）应建立健全农村集体经济组织。农村集体经济组织是集体资产管理的主体。但在一些经济欠发达地区由于观念滞后、资金匮乏、人才短缺、政策缺失等因素，导致集体经济组织至今尚未建立，其集体资产管理主体的职能由村委会代为行使，其中“空壳村”最显著的特点就是该村的农村集体经济名存实亡，因而，无法为农村集体经济发展提供坚实的组织保障。《中共中央 国务院关于深化农村土地制度改革的意见》明确提出：“有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。”对此，一是要加强对现代农民的文化教育，提高农民的综合素质，培养农民的集体意识和社会责任感，提高农民的生产积极性，让农民积极参与到集体的建设中来；二是要健全村级干部培养、选拔、任用制度，使懂经济的优秀人才和农村致富能人能进入到村级班子和经济组织之中，发挥人才的引领和支撑作用。三是要加大资金扶持。各级政府应建立发展村级集体经济的专项基金，用于扶持集体经济薄弱村发展集体经济项目的创业启动资金、项目贷款贴息和信用担保。同时，对发展村级集体经济的项目，在用地、税收、信贷、用电等方面，各有关部门都要给予政策优惠，为发展壮大村级集体经济创造良好的外部环境。                                           

    （二）加强村级党组织对农村集体经济的领导。村级党组织是党在农村全部工作的基础，加强农村基层党组织的核心领导是中国特色社会主义农村集体经济发展中的应有之义。习近平总书记指出：“如果没有一个坚强的、过得硬的农村党支部，党的正确路线、方针政策就不能在农村得到具体的落实，就不能把农村党员团结在自己周围，从而就谈不上带领群众壮大农村经济，发展农业生产力，向贫困和落后作战。”根据《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的精神，中国共产党在乡村治理中处于领导地位、核心地位，集中统一领导乡村社会经济发展工作。由于农村党支部有上级党组织支持，向下延伸能把群众凝聚起来，调动群众参与性，形成上下协调，共同促进包括产业发展在内的社会经济发展，为乡村全面振兴提供坚强政治和组织保障。因此，要强化基层党组织在发展集体经济中的地位和作用，明确农村基层党组织在推进集体经济发展中功能定位及其在推进集体经济发展中的工作要求。在壮大农村集体经济过程中，村党支部要全面领导村民委员会、村集体经济组织和其他经济组织、村务监督委员会宣传贯彻落实党中央及地方党委政府制定的各种战略部署与决定；领导、协调村委会和集体经济两个组织按照职责分工开展工作，调动、激励村民事务监督委员会、村民（代表）会议、村民议事会的工作积极性；培养选拔年轻能人进入村集体班子，形成一支为农村集体经济和农民服务的管理服务队伍。应当指出，坚持基层党组织对农村集体经济组织的全面领导并不意味着全面干预，基层党组织的领导主要是对政治、思想方向的领导，而非对具体经济事务的领导。                                  

（三）因地制宜探索政经分离。农村集体经济组织与村民委员会是性质不同、职能不同、难以相互替代的两种农村基层组织。目前在农村集体经济组织的组织与治理体系通常采用“村委+合作社+农户”的“政经合一”模式，即两块牌子，一套人马。村委会成员承担双重职能，既要从事农村集体资产的运营管理、资产的保值增值工作，又要行使行政管理职责，导致村集体经济组织无法独立行事，致使其缺乏良好的运行机制，缺乏正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》也未明确村委会和集体经济组织关系，虽然一方面明确了村委会自我管理、自我教育、自我服务的职能，应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，但另一方面却规定村委会管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。另根据《农村土地承包法》第12条规定，在发包土地方面，村委会和农村集体经济组织均可对外发包集体所有和使用的土地，以自治功能取代生产经营功能，视农村集体经济组织于可有可无的境地。实质上，农村集体经济组织是在农村集体所有制基础上建立的，以行政村为单位，以土地为核心的集体生产资料所有权的代表者，是农村集体经济的组织载体，是与村民自治组织并列的经济组织实体。因此，随着社会经济发展，以管理公共事务、公益事务为主的村委会，与负责村级经济发展的集体经济管理部门相分离“政经分开”模式，必然是村集体经济组织治理体系的发展趋势。具体而言，一是职能要分离。农村集体经济组织与村民委员会各归其位、各司其职，村民委员会主要承担公共事务和公益事业等自治职能，农村集体经济组织主要开展集体资产经营管理，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用；二是选举要分离。农村集体经济组织和村民委员会领导成员选举在不同群体中进行，村民委员会领导成员在农村常住人口中选举产生，集体经济组织领导成员在集体经济组织成员中选举产生；三是账务要分离。集体经济组织和村民委员会在账户名称、银行开户、资产权属、经费来源等方面分离。为此，在《农村集体经济组织法》中，应当对农村集体经济组织的职能进行明晰，使其区别于村民自治组织，建构起独立且不同于村民自治组织的治理机构和治理机制，使农村集体经济组织和村民自治组织各自独立运转。                                                     

（四）明确界定农村集体经济组织与农民合作组织的边界。虽然，农村集体经济组织与农民合作组织都是《民法典》规定的特别法人类型，但两者是不同的经济组织：一是农村集体经济组织是社区性合作经济组织，而农民专业合作社是互助性经济组织。二是农村集体经济组织成员具有较强的社区性，以农村集体经济组织成员资格认定为主，而农民专业合作社成员为具有民事行为能力的自然人，利用农民专业合作社提供的服务、承认并遵守合作社章程的人也可以成为农民专业合作社的成员。三是农村集体经济组织实行按人头的 “一人一票”的规则；而农民专业合作社实行成员享有“一人一票”的基本表决权，同时根据交易额可以附加表决权。因此，应明确廓清两者的边界，并实行不同的治理机制。                

（五）进一步规范村务监督委员会建设。在村民自治中，民主选举是基础，民主决策是关键，民主管理是根本，而民主监督是上述环节的保障。在现实中，村级民主监督不能有效实行的一个重要原因就是没有常设和权威的监督机构。为此，《村民委员会组织法》规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。”中办、国办印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》也明确指出：“村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构”“是村民自治机制和村级工作运行机制的完善，是村民监督村务的主要形式。”由此可见，村务监督委员会制度的建立和完善，能确保村级民主监督特别是日常性监督有具体的组织依托和载体，从而，使村务监督更加有力和有效。村务监督委员会在村党组织的领导下，由村民代表会议民主选举产生，实行村民自我管理、自我监督。一方面要组织协调村民代表会议依法监督村民委员会执行党的路线、方针、政策以及村务决策、执行、公开和依法履行职责等情况；另一方面要对村集体经济组织进行有效监督。一是监督集体经济组织管理活动的规范性。在农村集体经济活动过程中，虽然有的村成立了股份合作社、专业合作社等经济组织，并按现代企业制度要求设置了股东代表大会、董事会、监事会和总经理负责制的治理体系，但由于受管理人员组成与来源、年龄与知识结构等的限制，工作方式并未发生根本性变化。需要外部监督推动组织与管理的有效落实；二是监督农村经济社会事务民主决策。村监委会必须列席村务和经济事务等各类会议，重点监督是否严格按照“四议两公开”等法律法规规定的程序进行决策，及时发现违反法律法规决策程序的行为；三是监督集体经济组织的财产管理。按照事前介入、事中跟踪、事后检查的方式，动态、全程监督财产的运作情况，尤其要加强对耕地保护、土地流转工作的监督。配合乡镇相关部门按规定组织会审、检查农村集体财产及相关经济活动事项，参与经济责任审计以及监督制定集体财务计划和各项财务管理制度。四是监督村集体经济组织相关负责人廉洁履职。督促其认真履行工作职责，发现有违纪违规行为的，村监委会应当及时向村党组织，乡镇党委、政府反映，并协助进行调查。并参与对村集体经济组织相关负责人年终考核考评和民主评议工作。五是维护村民监督权益。保持与村民的密切联系，广泛听取并收集、整理村民的意见建议，及时向农村基层组织反映村民对村务和经济事务管理的意见和建议。加强对惠农强农政策措施落实情况进行监督，特别是对资金运用、土地使用、对外投资、各项收支、收益和分配等方面实施有效监督。                                                 

三、对《农村集体经济组织法（草案）》的修改意见与建议    

2022年12月28日，全国人大常委会经首次审议后，公布了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（草案），面向公众征求意见。2023年12月29日，草案二次审议稿再次开始征集意见建议。通过上述理论分析，据此提出如下修改意见：　                                            

（一）科学界定农村集体经济组织的定义。（草案）第二条规定：“本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织，包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织，不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。”此定义不周延，且未体现农村集体经济组织的法律特征，建议改为“本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础依法登记设立的特别法人，代表成员集体行使财产所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织，包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织，不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。                                                      

（二）完善对妇女权益的保护措施。（草案）第八条第三款规定：“妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。”建议改为：“妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、再婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。”                

（三）细化扶持措施的规定。（草案）第九条规定：“国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进新型农村集体经济组织和农村集体经济发展。”第六章又专章规定了扶持措施。内容有重复之嫌，且不够具体，应着力解决集体经济组织贷款难等问题。建议推出“农村集体经济发展壮大贷款”，以及“建立从中央到地方的政策性基金、公益基金等金融平台。”                             

（四）在立法规范上应与现行法律保持一致。（草案）第十五条规定：“其他农村集体经济组织的成员因生产生活需要或者其他原因确需加入本农村集体经济组织的，需经本农村集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意。”第十六条规定：“非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作、生活，对集体作出贡献的，经农村集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意，可以享有本法第十三条第七项、第九项、第十项规定的权利。”我国宪法及其他法律关于表决的规定均为三分之二或二分之一，建议上述两条规定改为:三分之二以上成员同意。       

（五）规范交叉任职。（草案）第三十五条规定：“农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事与村党组织领导班子成员、村民委员会成员可以根据情况交叉任职。”同时，建议规定：“农村集体经济组织理事会成员或者监事会成员不得交叉任职。”                                       

（六）应严格设立集体经济组织的基本要求。（草案）第二十条规定：“村一般应当设立农村集体经济组织。村民小组可以根据情况设立农村集体经济组织。乡（镇）确有需要的，可以设立农村集体经济组织。”这里的“一般应当”“根据情况”“确有需要”语焉不详、缺乏刚性约束。鉴于目前农村集体产权制度改革已经覆盖全国所有涉农县市区，改革阶段性任务已基本完成。建议修改为：“农村集体均应根据本法规定建立农村集体经济组织，尚未建立的，由村民委员会或者村民小组代行农村集体经济组织职能。”

（七）应拓宽集体财产的涵盖范围。（草案）第三十七条规定集体财产只包括八项内容。但对宅基地、种质资源、文化资源、经营收益以及属于集体所得部分的土地补偿费和生态补偿费等未涵盖其中，故建议集体财产应包括：（1）法律规定属于集体所有的耕地、宅基地、园地、草地、荒地（通过小田变大田增加的土地）以及森林、山岭、滩涂、水域等自然资源；（2）农村集体经济组织成员集体所有的建筑物、构筑物、设施设备、库存物品等财产；（3）农村集体经济组织用于教育、科学、文化、卫生、体育、水利、交通、福利等公益事业的财产；（4）农村集体经济组织投资兴办或者购买、兼并的企业的财产，以及与其他单位或者个人合资、合作所形成的资产中占有的份额、股权；（5）农村集体资产的经营收益，以及属于集体所得部分的土地补偿费和生态补偿费；（6）农村集体经济组织接受政府拨款、补贴补助和减免税费以及其他单位和个人的资助、捐赠等形成的财产；（7）农村集体经济组织拥有的现金、存款、有价证券、债权以及所产生的利、衍生收入等财产；（8）农村集体经济组织拥有的商标权、专利权、著作权、专有技术、种质资源、文化资源等无形财产；（9）属于国家所有依法由农村集体经济组织成员集体行使使用权、享有收益权的财产；（10）依法属于农村集体经济组织成员集体所有的其他财产。

（八）应健全集体财产管理制度。(草案）第四十四条至第四十九条分别规定了管理制度、财务会计制度、财务公开制度、财务报告制度和审计监督。但明显有疏漏，没有形成严密的制度体系。故此，这一制度体系还应包括：农村集体资产清查制度；资产台账制度；资产评估制度；资产承包、租赁、出让制度；资产经营制度、民主理财制度等内容。                                

（九）应增加检察机关对侵害农村集体经济组织及成员合法权益提起公益诉讼的内容。（草案）第六十一条规定：“对于侵害农村集体经济组织合法权益的行为，农村集体经济组织可以依法向人民法院提起诉讼。”建议增加一款：“对破坏耕地地力、侵害农村妇女涉土地合法权益等行为，检察机关应依法提起公益诉讼。”       （十）加强法律的立改废工作。我国现行涉及农业农村经济的法律有24部，其中包含“农村集体经济组织”的有9部46条；涉及农业农村经济的行政法规有36部，其中包含“农村集体经济组织”的有2部4条。这些法律法规为构建完备的农村集体经济组织法律规范体系奠定了坚实的基础。但由于制定的背景不同、主体不同，致使一些概念、规则不一致。在《农村集体经济组织法》出台后，应及时对相关法律进行修改和废止，以维护法治的统一性，避免认识和适用的混乱。           

 总之，农村集体经济组织作为一个独特的经济组织，既有浓厚的历史印迹，也有复杂的现实情况。制定农村集体经济组织法既要遵循、符合经济组织立法的基本规范，更要尊重、体现农村集体经济组织的独有特征，特别是要深入研究农村集体经济组织作为特别法人的特别之处，明确集体所有制的实现形式和运营机制，廓清农村集体经济组织与农民集体、农民集体所有的土地等财产的关系，农村集体经济组织成员与农户的权利区分及相互关系，完善农村集体经济组织的决策程序、监督机制以及维护农村集体经济组织及其成员合法权益的救济制度等，总结农村集体产权制度改革的实践经验，使立法更具针对性、实用性和可操作性，为农村集体经济组织健康有序发展，提供坚实有力的法治保障。