新时代政治巡视制度的法治化完善研究

            ——基于协同反腐功能发挥视角的考察

    党的十八大以来，政治巡视制度随着巡视工作实践的调整经历了多轮调适，制度运行日趋规范化和法治化，但与当前反腐败斗争的严峻形势以及在法治轨道上推进政治巡视工作的要求相比，在发挥协同反腐制度功能上依然存在一定的制约因素。本文系自治区法学会2023年度课题研究成果摘编，通过对《巡视工作条例》的制度完善研究，以期助力提升我区政治巡视工作的法治化水平。
    一、当前政治巡视制度中存在的主要问题

（一）巡视工作程序规范不完善。《巡视工作条例》中明确规范了巡视活动的“工作程序”，但这些“工作程序”所规范的内容主要指向于巡视活动的工作流程，属于一种工作流程性质的制度化规范。以程序法治意义而言，巡视工作流程与巡视工作程序有着本质上的区别，前者是基于实践操作流程的理性化提炼和总结，目的在于为巡视工作的有序开展提供次序化的指引，后者则是基于工具保障意义上的一种促进巡视正义目标实现的重要方式，目的在于保障巡视工作的法治化目标得以依序实现。在这个意义上，《巡视工作条例》中规定的“工作程序”并没有完全体现程序法治所包涵的参与性、中立性、对等性等最低限度要求。概括而言，现行《巡视工作条例》主要是从巡视工作的实施主体角度来设计工作流程，未能充分体现巡视工作应具备的程序法治要义，即程序价值所包含的公正、公平、公开、参与、效率等原则。

（二）政治巡视限权规范配置不足。《巡视工作条例》详细规定了巡视工作中的“工作方式和权限”，力图实现既充分授权，又严格限权的制度目的。主要针对巡视权力的边界、巡视期间出现的特殊情况的处理、请示报告制度、巡视工作中超越权限等领域初步构建了明确的限权规范。但工作实践中，一方面，巡视组工作人员具有公职人员和公民自然人双重身份，基于其政治身份和职责要求，必须要实现巡视工作政治效用最大化；但另一方面，在个人利益面前，也同样具备有限理性支配下的谋利动机。在此意义上，如果缺乏严格的制度规范，巡视监督的信息优势在巡视过程中就可能转化为利用一定的自由裁量空间达到谋求私利的目的。其次，《巡视工作条例》作为高位阶党内法规，其所规范的巡视组权力与责任条款普遍属于原则性规定，工作人员在执行过程中具备了在其自由裁量范围内扩张其监督权力的可能。第三，《巡视工作条例》第10条第1款规定了巡视组实行组长负责制。在现行巡视领导小组、巡视领导小组办公室和巡视组三层隶属关系中，组长负责制有助于加强巡视工作的集中统一领导，但也可能带来权责不平衡以及权力过于集中等问题。

（三）巡视工作成效评价机制及规范缺位。针对巡视工作的质量及成效，现行制度规范中尚缺乏统一的评价与衡量标准，导致巡视工作特别是地方巡视工作中仍然存在 “上下一般粗、左右一个样”的现象，将政治巡视混同于日常监督、一般业务检查、工作督察、专项治理等工作，势必影响巡视工作政治监督及其反腐功能的有效发挥。
    （四）巡视工作不力问责条款虚化。现行党内法规中已规定了巡视工作的领导责任和巡视组成员的违纪违法责任，特别是根据《巡视工作条例》第15条第2项的规定，发现腐败问题线索属于巡视工作的基本职责之一。但在巡视工作实践中，一些腐败问题线索事实上并没有在巡视期间被发现，一些严重的腐败案件在巡视整改完毕后才得以暴露。然而，就公开信息来看，党的十八大以来，尚无一例因巡视工作不力而被问责的情形，反映出《巡视工作条例》中规定的问责条款在事后适用的可能性被消解及问责条款虚化等问题，不利于政治巡视制度功能的深入和有效发挥。
    二、完善政治巡视制度的工作建议

（一）完善政治巡视程序规范。首先，在巡视工作程序的规范结构上，一方面，应将巡视工作流程与巡视工作程序区分开来，并通过立法技术予以明确化表达。另一方面，在具体层面上应将巡视工作流程内含的一些法治程序要素以及其他部分规定的程序要素进行抽离与整合，并遵循程序法治思维系统设计程序规定，形成系统化的巡视工作程序。同时，在保留工作流程的前提下，对其进行法治化改造，努力将程序法治的独立性、参与性、对等性等精神融入到《巡视工作条例》中，实现巡视工作程序向法定程序转化。

（二）健全政治巡视的限权性规范。巡视权作为具有公权力属性的重要党内监督权力，更应该接受更加严格的制约和监督。应在巡视工作制度规范体系内增加限权性规范的比重，重点围绕派出巡视党组织、巡视领导小组（巡视领导小组办公室）、巡视组三类主体完善限权性规范，以实现对巡视主体监督权的有效规制。在这一过程中，应着重关注四个方面：首先，应按照限权的法治逻辑全方位完善《巡视工作条例》中的限权规范。其次，重点围绕巡视组配置限权规范。巡视权的权力配置主体主要是巡视组。再次，注意巡视权力主体的层级性与限权规范配置的反向关系。最后，合理规范限权性规范与授权性规范的比例关系。

（三）构建巡视工作成效监督评价机制。为保障巡视反腐动力持续不断，需要在巡视业务流程的后端构建完善的巡视成效评估考核机制，加强对巡视工作人员巡视绩效的考核与评估，形成评估考核—发现问题—执纪问责的动态机制。根据绩效管理理论，巡视工作可以分解为决策、执行、整改三个环节，据此可以将巡视工作成效区分为巡视决策绩效、巡视执行绩效、巡视整改绩效三个板块。巡视决策绩效评价主要围绕巡视方案科学与否、程序是否合法合规、方法是否全面得当等方面展开；巡视执行绩效评价主要通过对巡视实施的过程、巡视的效力以及巡视的成绩等进行评价；巡视整改绩效评价主要围绕巡视整改的质量和效果展开。通过构建板块化的巡视绩效管理模式，完善巡视工作的程序化监督机制，建立统一的成效评价体系，改变偏重强调以巡视报告论成效的认识和做法。在确立分阶段、板块化成效监督和评价机制的基础上，还应重点在评价考核方式的创新上下功夫：一是建立派出巡视党组织对巡视工作成效的评价机制。二是建立被巡视单位对巡视工作成效的评价机制。三是建立社会评价机制。

（四）激活政治巡视不力问责条款。一方面，严格落实《巡视工作条例》《党内监督条例》等党内法规中规定的涉及巡视工作不力的领导责任、工作责任和违纪责任，追责时间跨度不仅应聚焦于巡视工作期间，而且有必要延伸至巡视整改活动结束后的合理期间内，重点是对于“应当发现的重要问题没有发现的违法违纪问题线索”这种情形，应进一步区分相关责任，依规启动问责程序，以责任倒查方式增加巡视工作的不担当、不作为以及工作不力的责任成本；另一方面，进一步完善现行《巡视工作条例》中的问责条款，重点是明确派出巡视的党组织、巡视工作领导小组（办公室）、巡视组负责人及其具体工作人员间的领导责任与工作责任，最大限度做到主体清晰、责任明确，评价客观、奖惩鲜明。