宁夏黄河流域绿色发展的法律规制研究

黄河流域在绿色发展方面一直处于不断探索中，国家相关立法制度亦是环环跟进、持续推动。《黄河保护法》在总则第三条中提出贯彻绿色发展原则，第七章绿色低碳发展中提出绿色转型。今年全国环境保护大会提出要强化法治保障，统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律修订。宁夏自九十年代开始，不断围绕黄河流域生态保护探索地方立法，贯彻国家空间规划试点要求，围绕保护生物多样性和环境整体性，出台空间规划条例，制定生态保护红线管理条例，出台水资源管理条例、河湖管理保护条例、泾河水资源保护条例等。围绕荒漠化治理和水土流失保持，制定了防沙治沙条例、防汛抗旱条例、湿地保护条例、宁夏“三山”保护条例等。2022年的先行区促进条例贯彻“四水四定”和“四权改革”进行法治规范和引导，对保护宁夏的生态环境起到了基础性、全局性的保护作用。今年9月自治区党委十三届五次全会专题对加强生态环境保护、推进美丽宁夏建设作出全面部署，通过了1+4系列文件，尤其是组织保障类专项文件进一步严格了生态环境保护责任。本文系自治区法学会2023年度课题研究成果摘编，通过分析我区黄河流域绿色发展存在的制度瓶颈，开展路径探索，以期为我区实施《黄河保护法》，贯彻落实自治区党委十三届五次全会精神提供参考意见。

一、宁夏黄河流域绿色发展面临的法制困境   

（一）环境保护法制基础薄弱。一是生态立法缺乏绿色理念。宁夏现有涉及生态保护的地方性法规中，对绿色发展的理念，在立法目的中明确不够，虽然相关政策文件中有所显现，但贯彻绿色发展理念刚性不足，效力有限。二是部分领域立法缺项。立法和沿黄其他省区针对黄河支流及部分区域保护的立法相比，关于黄河工程管理、河道管理、生态保护与修复、上下游经济协作区互惠等方面内容相对匮乏。三是系统性法律保障机制缺乏。宁夏生态环境的一个重要问题是在生态治理缺乏对山水林田湖草沙一体化综合治理不系统，联防联控和协同共建机制尚未形成，各类自然资源的保护规划之间也存在一些“矛盾”，导致自然资源在资金统筹、建设规划、项目实施、监测监管等方面未形成有效协同机制。四是环境保护责任机制不健全。主要是生态文明责任追究机制不健全，现有地方性法规对法律责任的规定语焉不详，浮于表面，没有达到应有的威慑效应。五是“四水四定”缺乏刚性约束。2023年出台了“四水四定”实施方案，但落实情况和指标的约束性不够强，长效稳定机制缺乏。

（二）经济绿色发展制度缺失。一是产业绿色发展立法缺失。宁夏在具体的绿色发展方面的立法也只有2018年的绿色建筑发展条例，对绿色生态产业、绿色金融、绿色产品、绿色交通等方面缺项，明显少于沿黄其他省区对绿色发展的相关地方立法。二是环境标准约束不强。宁夏是典型的资源型省份，产业发展仍然属于传统粗放低效经济模式，倚能倚重的产业造成耗费的能源资源相对较大，未能完全严格按照环境标准执行。水资源承载面临红线压力，供需矛盾突出，用水效率低下有待提高。三是环保投入未建立长效机制。部分生态环保项目资金短缺，环保投入不稳定，急需采取刚性约束的长效保障机制。此外，绿色低碳技术水平落后，企业不能将生态修复成本通过生态产品价格转移出去，客观上制约了绿色发展。      

二、宁夏黄河流域绿色发展法律规制路径

（一）物物相关规律推进依法整体保护治理。物物相关规律是指生态系统的各个组成部分相互关联，整体影响局部，部分也会影响整体。一是综合立法促进绿色发展。宁夏黄河流域绿色发展需要通过统一综合立法以确认绿色发展的各项权利义务，考虑各环境要素，以促进资源高效利用和保障流域生态安全为核心，为黄河流域发展规划、生态红线、产业调整、发展评估等立下绿色“规矩”，促进永续发展。二是完善生态环境保护和修复制度。抢抓国家生态修复规划和“三北”工程六期工程规划出台契机，就黄河工程管理、河道管理、生态修复、生态损害赔偿、荒漠化防治、垃圾处理等方面补充相关地方性法规。探索出台宁夏黄河流域自然保护地专门法，严格开发建设活动，严禁破坏环境项目等非生态活动。三是加快“双碳”促进条例制定。积极推进自治区碳达峰立法，及时调整完善自治区双碳政策，围绕绿色转型和降碳增汇，以地方法规的形式推动“双碳”目标实现。

（二）负载有额规律规制绿色产业发展。负载有额规律是指生态系统不能超出它应有的承载力和限度，只能负载一定数量的生物量和承纳一定数量的污染物。一是依法保障产业转型升级。制定宁夏沿黄地区绿色制造标准，加强重点领域环境标准体系建设，规范绿色技术和清洁工艺，严格能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等具体指标，制定环境监测规程，对不达标企业严格进行转型或淘汰。建立绿色信贷激励法律制度，放低绿色信贷、绿色债券审批门槛。二是完善水资源高效利用法规制度。通过法制实行最严格的水资源刚性约束制度，对各市县使用水资源总量明确分配。科学设置水资源“四水四定”量化指标，对水生态流量、水量分配、总量控制、地下水超采、水源地保护等严格监管。三是依法规范绿色消费。对绿色产品严格市场准入和追溯制度，以法治化监管规范市场行为。

（三）时空有宜规律促进区域特色有序发展。这一规律把特定区域的地理、气候、经济等特殊情况作为首要考虑的前提，在满足和适应这一基本特点的法律制度才具有可行性和合理性。一是构建黄河上下游生态补偿法律机制。要推动沿黄省区联合抓好大保护与大治理，建立健全黄河流域生态产品价值实现长效机制。如围绕泾河是跨省河流的特点，可考虑率先与国家部委及陕西、甘肃协同联动出台《陕甘宁泾河流域生态补偿条例》或联合签署相关协议，加强联动保护的约束性。二是依法规范推动新能源产业发展。大力发展太阳能风能等新能源及非化石能源，统一规划调整产业结构，针对新能源重点领域专项立法，规范弃风弃光问题，降低流域碳排放强度，使配套有效的制度供给和法律合力规范推动新能源产业发展。三是完善绿色发展评估考核机制。针对沿黄特点加强评估考核，从绿色转型升级、资源利用、生态保护、环境治理、应对气候变化、绿色生活等方面综合考虑评价地方发展。强化水资源节约保护效能目标管理考核，加强最严格水资源管理制度和节水型社会建设考核。严格生态环境损害追责、自然资源离任审计责任、河湖长制责任保护，完善河湖长制跨界联防联控等体制机制和管理制度体系。

（课题主持人：张芳  自治区政府研究室三级调研员）