宁夏安全生产法治保障研究

安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局，事关全面建设社会主义现代化全局。习近平总书记高度重视安全生产工作，多次就加强安全生产工作发表一系列重要讲话、作出一系列重要论述，指出“必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题。”2023年6月银川市兴庆区富洋事故带来的惨痛教训，进一步彰显着安全生产的重要性。以法治来保障安全生产，是贯彻落实习近平法治思想的重要体现；以宁夏安全生产法治保障的现状研究为视角，窥一斑而知全豹，为宁夏安全生产法治保障提供理论支持，是法学研究的重要职责。本文系自治区法学会2023年度法学研究课题成果摘编，供自治区有关部门决策参考。

一、宁夏安全生产法治保障存在的主要问题

（一）安全生产法治意识不强。安全生产不仅仅是经济问题，也是重要的政治问题。在实践中，部分干部包括少数领导干部仅仅把安全生产作为政府的经济工作，甚至个别干部、企业负责人无视法律规范，单纯追求经济效益，致使一些本不该发生的安全生产事故发生，侵犯了国家、集体或者他人的合法权益。一是在领导干部层面。存在少数领导干部法治意识淡薄，尤其是安全生产法治意识淡薄的状况。一些领导干部对党规党纪、法律法规缺乏基本的敬畏心，在安全生产方面，存在单纯追求经济效益而忽视法律要求的现象，使安全生产相关法律法规成为摆设。部分领导干部对安全生产相关法律的认识和学习不到位，平时更多地关注与自己工作息息相关的法律知识，只注重眼前，实用主义较强，导致对安全生产相关法律掌握的不全不牢，用法律知识指导工作解决问题的能力不强。部分领导干部不深入研究《安全生产法》等相关法律法规的立法原意和法律精神，机械地把安全生产法治保障看成是应急管理等几个部门的主要职责，在具体工作中成了“不担当”、逃避责任的理由，出现“懒政、慵政”。一些领导干部在一些安全生产重大决策上忽视法律程序要求，不能完全做到依法按规办事。二是企业和人民群众层面。少数企业负责人缺乏安全生产相关的法律常识，有些负责人甚至对《安全生产法》这部重要法律并不知晓，其中涉及到的相关内容更是不了解。了解相关法律是保障安全生产的必要路径，企业负责人安全生产法治意识淡薄，必然导致对安全生产法治保障工作的不重视，这是要重点处理好的一个问题。同时，在人们的普遍认知中，认为安全生产是政府管理工作的一部分，很多人并未意识到安全生产人人有责，并未意识到人民群众的监督等责任也是安全生产法治保障的重要内容，不能做到主动了解相关法律知识。

（二）安全生产执法权限界定划分的相关法律规定不明确。《安全生产法》第三条第三款规定：“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。按照这一规定，实践中应当做到“行业管行业”。然而由于部分人认为安全生产一般多由应急管理部门行使职权，因此对于究竟怎样理解“行业管行业”并不知晓。例如农业农村、市场监管等职能部门，他们应如何根据《安全生产法》来管行业？他们是否具有执法权？这些问题《安全生产法》规定得并不是特别清晰。不仅法律层面没有针对这些问题进行明确规定，实务中也鲜有权威性的做法。尽管《安全生产“1+37+8”系列文件》明确规定了我区安全生产各领域的责任单位、牵头单位、配合单位，对实践具有极为重要的指导作用。但是，限于其效力位阶，按照《立法法》等法律规定，仍不能对行政处罚、行政强制等执法权作出明确规定。执法权限不明晰，导致宁夏安全生产执法方面还存在各部门之间的沟通配合仍然不够紧密、不够顺畅的状况，实践中各部门互相推诿或者多头执法的状况仍然存在，这在一定程度上对公共利益造成了损害。

（三）制度落实不到位，执法人员水平有待提高。从宁夏部分行业部门的执法现状来看，有少数执法人员对法律法规的理解掌握程度不够，不能严格公正准确执行法律，甚至执法不公损害相对人的合法权益。部分工作人员宁可不去执行法律，也不敢贸然去执行其自身并未完全理解、吃透的法律，怕“执错法”，这一做法是一种“不作为”。例如基层政府部分执法人员，甚至不知晓自己究竟具备安全生产方面的哪些执法权限，导致其遇到具体案件，不知道该不该执法，进而不愿启动执法程序。安全生产相关部门的部分领导干部，由于升迁或调离等人事变动，其刚刚熟悉安全生产相关法律知识和业务就离开工作岗位，新上任的领导干部如果不熟悉安全生产相关法律，则面临重新学习的状况，导致前后之间的执法能力并不一致，执法水平忽高忽低。

二、提高宁夏安全生产法治保障水平的建议

（一）加强顶层设计，提高对安全生产法治保障的重视。一是全面加强党的领导。《安全生产法》第三条第一款明确规定：“安全生产工作坚持中国共产党的领导。”这一规定，为在安全生产法治保障方面加强党的领导提供了法律依据。相关部门要始终坚持党对安全生产工作，包括安全生产法治工作的全面领导，党政主要负责人切实履行第一责任人职责，及时研究解决安全生产法治建设有关重大问题，全力推动各项任务落实。自治区党委以全会形式专题研究部署安全生产工作，在宁夏历史上是第一次，在全国各省区也不多见。实践中，要自觉深入贯彻落实自治区党委十三届四次全会精神。同时，进一步提高安全生产委员会办公室的权威性，可参照江苏等大省的做法，推动安全生产委员会办公室实体化。二是健全考核机制。将安全生产法治保障成效纳入机关效能目标管理考核内容，明确将安全生产重大事项依法决策、依法履职、学法用法情况纳入考核，并将考核结果作为选人用人、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。

（二）正确理解法律规范，做好“行业管行业”。建议除构成安全生产事故之外以及法律规定由应急管理部门实施执法权以外的日常监管（包括检查监督、处罚、强制等），应根据法律、行政法规、规章的规定和本级政府下发的《权责清单》中的职权范围，依法由具体负有职权的监管部门依法行使执法权。如《权责清单》中未明确有关执法权，但法律、法规、规章中明确赋予相关行政处罚权归农业农村、市场监管等部门行使，且上述职权也没有被划转给其他行政机关，则相关部门可依照法律、法规、规章和行政处罚法的规定，依法行使行政处罚权。但在具体的法律、法规、规章规定不明确或没有规定时，要依据具体情况进行判断，对于本领域发生的违法行为，各相关部门可以按照《安全生产法》，依法行使包括行政处罚权在内的执法权。当发生执法权交叉时，按照特别法依法优于一般法的规定进行处理。

（三）强化法治思维，提升安全生产法治保障意识。一是树立安全生产法治信仰。领导干部和执法人员首先自身要运用法治思维谋划工作，运用法治手段处理安全生产的各项事务，做尊法守法用法的模范，只有这样才能起到示范带头作用，保障安全生产法律落到实处。同时，落实安全生产相关法律法规，必须做到以人民为中心。在安全生产事务处理过程中，要实现政府和人民的双向互动、共管共治、合力推进，从人民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，努力解决涉及人民群众切身利益的安全生产问题。二是学习安全生产法律知识，树立法治思维。领导干部和执法人员要运用法治思维处理安全生产相关事务，除掌握必备的法律知识，防止错作为，还要注意讲究程序法定，防止乱作为；严格规范公正文明执法，防止滥作为；善于较真碰硬，防止不作为。在体制机制上，要制定安全生产相关法律学习制度，建立学习常态化机制，将相关法律法规等作为领导干部学法的重要内容，不断提高运用法治思维和法治方式在安全生产方面深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

（课题主持人：张苹  自治区党校法学教研部副主任、副教授）