全面推进依法治区指标体系基本构架

问题研究

金 磊

 地方法治建设指标的研究与实践，从内地来讲，当自“余杭指数”开始，之后许多地方都构建了自己的法治指标体系。在经过了十多年的地方试验之后，现在再来讨论地方法治建设指标构建问题，一方面要反思之前各地实践中存在的问题，另一方面要在借鉴的基础上进行创新。

一、全面推进依法治区指标体系构架研究的基本理论支撑

（一）全面推进依法治区指标体系构建的必要性

1.进一步加强地方法治建设的重要性

全面依法治国作为国家治理领域一场广泛而深刻的革命，也是一项庞大的系统工程，从中央到地方，都必须厉行法治。一方面，我国是统一的单一制国家，从中央层面要对国家整体法治建设作出顶层设计，提出明确的国家法治原则，建成科学完备的法治体系，维护国家法制的统一；另一方面，我国各个地方社会经济发展并不均衡，法治建设的基础与需求各不相同，因此必须立足于各地方的实际情况，在国家法治建设总体要求之下，事实求是地开展地方法治实践，将国家法治建设一般性要求与地方法治建设特殊性要求结合起来，最终实现建成法治国家的总体目标。

2.法治指标是评价与引导地方法治发展的理性工具

“指标”本身不具有固定含义，它的功能会随着语境的不同，呈现出多种样态。设置相应的指标，将抽象概念与事物予以具体化，有助于人们把握社会发展的基本趋势。同时，指标与现实之间的落差也能较为准确地揭示出社会发展的运行状态，有助于人们适时调整自己的行为。就法治指标而言，它是在明晰法治基本内涵的前提下，测量日常生活中实际存在的法治行为和观念的具体媒介符号，是法治概念的扩展和延伸。现代性一个最显著的特征就是用理性化的技术标准去衡量社会发展的各个方面。指标化可以让很多社会事物变得清晰透明，减少了社会生活中的不确定性。因此，在趋向于理性化、信息化、精细化的现代社会，运用法治指标来评价和引导地方法治发展是一个必然选择。

法治指标是评价和引导地方法治发展的理性工具，从应然的角度讲，它应当具有事实描述、诊断预测和目标考核等功能。法治指标是社会法治制度、行为、观念的理性表达，根据法治指标所作出的法治评估应当能够反映出社会法治运行的基本事实状态；法治指标所指向的理想法治状态，同时也是对社会法治运行现实方位的诊断依据，并在理想与现实的落差中对社会法治发展的程度与方向进行预测；同时，法治指标是依据国家正式法治目标指向所作出的，因此也是作为法治参与主体，特别是推动主体的目标考核依据。

3.中央对法治指标体系建设已提出明确要求

党的十八届三中全会、十八届四中全会对建立法治建设指标体系和对领导干部进行法治绩效考核提出了顶层设计和工作部署，这对于进一步深化地方法治建设指标体系构建实践意义重大。虽然法治指标对于社会事实的反映是有限的，但是从现代社会实证研究的科学方法来讲，运用法治指标来衡量社会法治状态是一种普遍现象。作为国家法治建设重要组成的地方法治建设，必然要根据中央的要求，采用适宜的法治指标较为客观地反映地方法治建设的实绩，其中根据国家法治建设总要求而设置的刚性控权性指标以及反映实施效果的社会评价指标也是对党政领导干部进行政绩考核的重要依据。

（二）地方法治指标体系建设的一般性原则

1.以正确的法治观为先导

法治指标是对社会法治运行发展的客观表达与理性表达，建构的基础和前提是如何理解法治的内涵。全面推进依法治区指标体系的构建，必须以中国特色社会主义法治理论为指导，以正确的法治观作为指标体系建构的理论基础。

首先，法治具有多样性特征。正如马克思所指出的，“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础”[1]，因此法治也被视为地方知识，无法脱离地域和历史的局限性的，具有鲜明的时空性，籍此也决定了法治的多样性特点。

其次，法治具有鲜明的政治属性。习近平总书记就深刻指出，“没有脱离政治的法治”。法治实践从其根本属性而言，是一种社会政治活动的表现形式，而现代社会中的法治以民主政治为前提，是现代政治文明发展到一定程度的必然选择。

第三，法治发展具有历史阶段性。恩格斯曾指出，世界是过程的集合体。对于人类社会的法治实践活动而言，作为世界时空构成的部分，也体现出这样的特点。法治首先是一种社会实践活动，由于在社会整体发展的不同历史阶段，生产力与生产关系的矛盾使人的理性认识受限，因此必然导致社会在不同的历史阶段对法治的需求不同，进而致使具体法治实践的形式与内容不同，而基于实践形成的相应的理论亦有一定的历史阶段性特征，也可称之为过程性，或称之为历史局限性。中国特色社会主义法治作为改革开放以来的历史现象，也必然有其历史阶段性特征。

第四，法治建设是系统工程。法治作为治国理政的基本方式，它是社会活动规律与规则的集中体现，是国家各方面制度的集中表现，法治的运行同其他社会现象具有普遍联系性，具有相互依存关系，因此必然具有系统性特征。从“五位一体”的社会建设布局来看，政治、经济、社会、文化、生态建设是法治建设的服务对象，决定着法治的内容与方向。

第五，法治具有目的性。一是保障人民群众合法权益。全面推进依法治国最首要的目的是以人民为中心，把保障人民群众的合法权益贯穿到整个法治工作格局当中。二是坚持和加强党的领导。党是全面依法治国的领导核心，没有党的领导这个坚强的政治保障，全面依法治国不可能在短短几十年间取得重大的历史性成就。依法治国是党的执政方略，全面依法治国，建成法治中国是党的执政目标，所以全面推进依法治国，就必须强化党对法治建设工作的全面领导。

2.遵循法治自身的发展逻辑

构建法治指标应当在把握社会整体发展客观规律的同时，还应当遵循法治自身的发展逻辑。如塔马纳哈就认为法治是一个由浅入深的发展过程，他理解的法治由浅入深的图式如下（见图1）：INCLUDEPICTURE\d"C:\\Users\\Administrator\\AppData\\Roaming\\Tencent\\Users\\89609868\\QQ\\WinTemp\\RichOle\\(ZV0`K(Q3MU)ZC0LDCB5T0D.png"\*MERGEFORMATINET

随着社会主义民主政治的进一步发展，在地方法治发展的过程中，也会受这种由“浅”入“深”的法治发展规律的局限，因此在地方法治建设指标构建中，必须准确把握地方法治发展的现实方位，在搞清楚地方法治运转状态究竟处于哪一个阶段，社会治理各参与主体对形式法治与实质法治需求的平衡点在哪里等问题之后，才有可能设计出符合现实主客观需求的法治指标。

3.突出地方性的法治需求

地方法治是社会主义法治国家建设在地方的具体实践，既要遵守国家法治建设总体规划与原则、要求，同时也要结合本地方具体情况，将国家法治建设一般性要求与地方法治建设的特殊性需要结合起来，在国家法制统一的框架下，实现地方法治与国家法治建设的协同推进。中国地域跨度较大，各地方生存条件与发展条件的差异性，导致了各地经济社会基本发展状况的差异性，也就决定了区域法治需求的差异性。因此，即使都在国家总的法治建设要求之下步调一致地推进地方法治建设，仍会出现不同的法治运行状态。既然差异性是必然的，那么在法治指标构建时就要充分考虑这样的差异性，要结合本地的问题场域，根据客观条件所影响的能够达到的法治发展水平阶段，突出重点问题，科学地设置相应的法治建设指标。

二、国内法治建设指标体系构建的实践与存在的问题（一）国内法治建设指标构建的实践经验

1.科研机构对国家法治评估的实践经验

2016年，中国人民大学正式发布了我国第一个全国性法治评估报告，该报告由中国人民大学法治评估中心主任朱景文教授组织课题组撰写，是第一份源于中国本土的法治评估报告。该指标体系根据中国特色社会主义法治体系所包含的法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和另外增加的法治效果指标建立了6个一级指标，在这6个一级指标下又分别设有20个二级指标、66个三级指标，构建了一个叙事宏大的指标体系，基本涵盖了中国特色社会主义法治体系所涉及的方方面面。

在司法领域，司法文明协同中心开发了司法文明指数，并通过设计司法文明指标体系对全国9个省进行试点调查和数据分析，得出了《中国司法文明指数报告2014》。该司法文明指标体系覆盖司法权力运作、当事人诉讼权利、各类司法程序、证据制度、职业伦理、司法公开、司法文化等内容，较为全面地反映了司法领域的法治状态。

中国政法大学相关研究机构研发的“中国法治政府指标体系”是第一个全国性法治政府评估体系，该指标体系从机构职能及组织领导、制度建设、决策、监督、信息公开与问责等7个方面、30个二级指标、60个三级指标来评估法治政府建设水平。自2013年以来，该中心每年对中国法治政府建设状况都进行评估，并发布评估报告，具有较大的社会影响力。

2.各地地方法治评估的实践经验

除去香港法治指数评估实践，内地地方法治评估始于“余杭法治指数”的提出，“法治余杭”指标体系结构分为四个评估层次，即区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区四个评估层面，同时还包括人民群众对党风廉政建设的满意度、群众对政府工作的认同度、民主政治参与、市场秩序规范、监督工作、司法活动、权利救济、法治意识、安全感等九项满意度测评。余杭法治指数的内容不仅包含法治的传统内涵，还涵盖了经济、政治、文化、社会建设各个领域。

昆明2010年发布的《法治昆明综合评价指标体系》，是全国第一个省会城市法治指数，主要由法治的社会环境、制度环境以及人文环境3项综合指标作为一级指标构成，一级指标之下又分解为13个二级指标和33个三级指标，昆明法治评估最大的特点是注重评价主体的独立性。

《法治江苏建设指标体系（试行）》于2015年颁布，被称为“全国首部省级区域法治建设指标体系”。从权重分配看，该指标体系主要侧重于法治政府建设、公正廉洁司法、法治建设组织领导和社会治理法治化的评价，并将对法治建设90%以上的群众满意度作为领导干部工作实绩考核的重要依据。

3.宁夏法治政府评估的具体实践

宁夏地方法治评估实践始于法治政府的评估，2015年宁夏政府出台了《宁夏回族自治区法治政府建设指标体系（试行）》，由8项1级指标、32项2级指标、115项3级指标构成，从行政决策、制度建设、政府职能转变、行政执法、社会矛盾纠纷防范与化解、行政监督、依法行政能力建设、依法行政组织保障七个方面展开，涵盖了政府依法行政的主体、制度、行为、效果等方面的考评，整体个指标体系由控权指标与维权指标、客观指标与主观指标构成。该指标体系不但注重整体结构的完备性，同时还结合地方法治政府建设中普遍存在的突出问题选择评估的重点内容。

（二）法治建设指标构建中存在的普遍问题

1.法治指标体系宏大而抽象

从国内各种法治评估实践来看，无论是国家法治发展的整体层面，还是针对法治建设的某一领域，或是各地先行先试的法治评估实践，普遍存在一个较为出突出的问题，就是法治评估指标体系过于庞大，法治指标涵盖内容过多，且过于概括抽象，有的甚至超出了法治的内涵。如有的地方的法治指标涵盖了经济体制改革、行政体制改革、党建等方面的内容，对法治的内涵作了最广义的理解。从治国理政基本方式的角度来理解这种最广义的法治，或许对法治国家整体进行法治指标设计是可行的，但是对于各地的地方法治评估而言，却非必要。再者，目前我国尚在法治体系建设过程中，事实求是地讲，无论从国家层面而是地方层面，都还不具备用法治覆盖各领域的条件，还有很多“非法治状态”需要纠正。所以根据这种大而全的指标进行的评估，导致的结果就是法治评估形式意义大于实质意义，重点不突出，评估结果不能直接反映出地方社会法治发展的基本状态，对于之后的地方法治发展的引导性作用亦不明显。因此地方法治指标当以推动法治发展为主旨，需要正确定位其功能。

2.政府主控的政绩考核

从各地方的法治评估实践来看，对法治政府的评估或对依法行政的评估是地方法治建设指标体系所承载的重要任务，在指标体系中所占比重最大。对于法治政府或依法行政的法治指标，基本以国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》及有关法律、法规、规章的规定为依据，涵盖了政府的管理与服务职能，覆盖了决策、执行到监督的权力运行的全过程，将法律、法规、规章、规范性文件的原则要求具体化，通过指标的形式来测评政府法治建设的现实状态。这样的指标设计基本由政府主控，且作为绩效评价的重要内容。而对应指标所需的大量客观数据基本由政府提供，与社会效果缺乏互动性，难以反映真实的社会法治效果。

3.社会效果评价具有一定的盲目性

在很多地方的法治指标体系中，都设置了群众满意度测评指标或者效果指标等诸如此类的主观性指标，从形式上做到了主观指标与客观指标相结合，但是从相关信息的知情程度来讲，由于获取信息的渠道不同、信息质量不同，很多群众满意度测评或效果评估不能真实反映社会群体对地方法治实施的主观心理态度。比如，2015年的《宁夏回族自治区法治政府建设指标体系（试行）》，在一级指标“行政决策”之下设置了二级指标“效果指标”，“效果指标”的内容之一是“社会公众对行政决策的总体满意度达到80%以上”，而这个满意度对应的应当是“行政决策”一级指标下分解的除“效果指标”外的其他二级指标，其他二级指标包括“重大行政决策范围明确、重大行政决策制度健全、重大行政决策程序完备、重大行政决策责任落实”，从这些二级指标内容的设置来看，大部分属于政府内部掌控的指标，一般群众无从获得相关信息，怎么可能测评出真实的群众满意度呢？在信息不对称情况下，这种群众评价具有很大的盲目性或随意性，评估结果的现实意义并不大。

4.客观指标与法治效果评价的逻辑关系不直接

还有一些地方的法治指标体系中设置了大量的能够以数据测量的客观指标，但是这些客观指标所对应的数据，与社会法治效果评价之间的逻辑关系并不明显或者不直接。比如《南京市法治建设绩效评估指标体系》中，一级指标民生权益之下的二级指标中设有“城镇登记失业率”“乡镇（街道）、村（社区）流动人口服务管理平台建成率”“外来进成务工人员随迁子女公办小学、公办初中入学率”“气象灾害预警信息公众覆盖率”等内容，这些指标所对就的客观数据确实能够较为完整的获取，但是从新时代中国特色社会主义法治建设目标的角度来讲，并不能直接反映社会法治效果。虽然这些指标隐含着民生权益的现实需求，或者说是“法权”需求，但这样的权益实现需要依靠社会整体经济发展与社会文明发展来逐步实现和保障，并不能在现阶段的法治体系框架内解决，因此设置类似此种指标无法实现运用法治指标来反映现阶段法治运行现实状态，以及引导社会法治向既定的新时代中国特色社会主义法治体系和法治国家建设目标的功能，也就失去了作为法治效果评估依据的意义。

三、关于全面推进依法治区指标体系构架问题的思考

   基于国内法治指标构建的相关理论与实践，反思其中存在的问题，课题组认为构建全面推进依法治区的法治指标体系应当从以下几个方面考虑其基本构架：

（一）法治指标体系构建应贯穿治理理念

   从国内相关实践来看，很多地域性综合法治指标体系的建构都能够反映出较为明显的管理理念，特别是在法治建设参与主体方面，指标设计主要围绕党政主体的权力与责任展开，特别是对政府权力给予了更多的关注。当然，法治的重要核心之一便是限制和规范权力的行使，这也保障公民合法权益的重要前提，但是从辩证的角度看，貌似是对党政主体权力加大了规范力度，实质上是突显政府的管控职能，这与当下中国所要建设的共建、共治、共享的治理型社会的基本理念并不相一致。

在中国特色社会主义前提下的社会治理所强调的多元治理，就是在党的领导下，政府、社会和公众都参与到社会治理过程中去，政府要负责，社会要协同，公众要积极参与。政府主导和负责并不意味着政府“垄断”治理权力，社会和公众的参与也并不意味着只是被动地存在于“满意度评价”中。借用有些学者对社会现代性的分析理论来讲，在第一现代性社会中，法律是一种范导社会秩序和规范人之行为的制度性体系，法治主要意味着法律对社会规训。但随着第二现代性社会的来临，法治更注重社会主体的参与和所参与事件之间的双向联系。当今中国社会正处于前现代性、现代性、后现代性叠加的时期，第一现代性特征和第二现代性需求同时显现，如何平衡错综复杂的需求，是当前社会治理所面临的严峻问题。要形成共建、共治、共享的社会治理格局，在全面推进依法治区指标体系构建中，就应当将社会治理理念深植其中，全面考虑参与我区法治建设各方主体的相关因素，特别是公众参与的因素。只有在法治指标设置中，充分考虑社会治理各方主体的参与形式、参与程度、参与效果，才能对今后的我区的地方法治建设形成共建、共治、共享的格局发挥引导作用。

（二）坚持科学构建原则

在法治指标体系构建中要坚持科学构建原则，紧紧围绕法治的基本内涵，根据党的十九大报告所部署的法治建设任务和目标，科学设置法治评估指标。从地方性规范、政府规章、规范性文件的文本，到法律法规规章的实施行为，再到社会法治实施的效果，都应当将国家法治建设普遍性要求与地方法治建设特殊性要求的良好结合。比如，对于法制文本，应当从有没有、好不好、形成的基本程序、是否遵守法制统一原则等方面进行指标设置。在法律法规规章的实施方面，应当从实施主体的权责分配、权利义务在配置、执法主体是否依法、严格、是否实现法律面前人人平等原则、以及相关主体的交互性等方面进行考察。在地方法治实施效果方面，既要考虑法治建设的长远目标，也要考虑地方法治的阶段性现状。对于社会群体对还不具有现实可行性的法治的期待可以单列指标，而不是简单地置于满意度测评中。而党的领导和相关的法治保障、监督内容，则应当与立法、执法、司法、守法等法治运行各个环节整合在一起，以整体指标的形式出现。在法治指标体系中，既要包括根据党中央决策部署的法治建设任务所要求的刚性控权指标，也要包括党政主体实施法治措施与社会其他参与主体的互动性指标，既要包括对党政主体依法行权的封闭性指标，还要包括社会期待的开放性指标。在客观指标和主观指标的设置上，应当合理配置，而且要与法治评估具有紧密的逻辑关系。

（三）突出我区法治评估的重点方面

   在全面推进依法治区的指标构建中，应当对国内法治指标建设的实践进行审视与反思，特别是应当避免在体系上求大求全，冲淡地方法治评估地方性、阶段性、时代性的实质内核，落入形式主义的窠臼。因此在法治指标体系的构建中，一定要在国家法治建设总体部署之下，与我区地方经济社会发展的历史方位结合起来，与我区地方党委的决策部署结合起来，与我区地方法治运行基本状态结合起来，科学确定一个时期的法治评估重点方面，并以问题为导向，科学设置相关指标。课题组认为，基于我区经济社会发展与法治实施的基本情况，在法治评估的重点应放在以下三个方面：

1.群众合法权益的法治保障

地方法治建设的首要任务是保障人民群众的合法权益，因此地方法治效果评估的核心也应当是群众合法权益的法治保障。

首先，对于群众合法权益不应当做过于宽泛地理解，特别是不能将“法权”意义上的权益需求作为现实法定权益来对待。特别是在西部经济欠发达地区，受地方经济社会发展的局限，群众合法权益受法治保障的“宽度”与“厚度”相比较东部经济发达地区而言都有明显差距。有些领域特别是有国家法律统一规定内容，即便东西部群众合法权益受法治保障的宽度一致，但明显“厚度”不足，而在地方性法规规范的领域，群众合法权益受保障的宽度都有差距。

其次，对于群众合法权益保障的重点方面来讲，应当结合本地区实际情况，以问题为导向，既包括与全国其他地方具有的与公民基本权利相关的突出共性问题，诸如城镇化建设过程中依法征地拆迁的问题、劳动者合法权益保障、未成年人合法权益保障、市场主体依法从事经济活动等问题，同时也要包括宁夏本地区在经济社会发展中要解决的特殊问题，比如脱贫富民战略实施中的人民群众合法权益依法保障问题、少数民族未成年人受教育权益问题等等。

第三，要将对群众现实合法权益法治保障的评估，作为一条主线贯穿在法治指标体系的各个方面，与各方面具体制度、实施行为和社会效果结合起来，科学设置相关指标。

2.社会秩序与安全的法治保障

课题组认为地方社会秩序与安全是地方法治建设的首要价值取向，特别是近期发生的香港“骚乱”，使我们不得不反思法治的价值排序问题。当所谓的“民主”、“自由”成为破坏社会秩序的武器时，法治的社会现实意义何在？

法治能够得以实现的前提是社会有序，因此法治所承载的排序第一位的社会价值应当是保障社会秩序。博登海默就认为，自然界中自然地存在着秩序，因此从人类社会的历史发展来看，对社会秩序的追求也是人类进行群体生活的本能需求，弗洛伊德甚至认为人类对秩序的追求有其心理根源，是内部自然生成的。而社会秩序所内含的重要内容就是社会安全，安全甚至可以称之为秩序的实质性价值。

因此，对地方法治运行状态的评估而言，社会秩序与安全应当是其中的重要内容。宁夏是中国五个省级民族自治地方之一，尚有几十万贫困人口未脱贫，回族人口占比几近35%。经济发展落后，民族宗教问题错综复杂，因此社会秩序与安全问题更为突出。基于我区地方法治建设目标而言，社会安全进行法治评估所覆盖的主要领域至少应当包括食品安全、社会治安、刑事犯罪率、警察队伍、扫黑除恶、民族宗教问题等内容，从保障的形式来说，应当在立法、执法、司法、监督等工作环节和相应的工作任务目标相结合来设计相关的评价指标。

3.生态立区的法治保障。

生态立区战略，是自治区十二次党代会提出的推动宁夏经济社会发展的三大战略之一，也是今后一个时期宁夏地方发展的重要任务。因此在全面推进依法治区的法治指标体系中，生态立区的法治保障也应当是其中的重要内容。对生态立区战略实施的法治保障指标设置，也应当覆盖立法、执法、司法、监督、守法等法治运行的全过程。

以上三个重点方面，应当贯穿于对实施主体、实施依据、实施行为、实施效果进行评价的各项指标当中。

（四）指标体系构架所包含的基本要素及其相关逻辑

科学构建全面推进依法治区的指标体系，首先需要构建科学的框架，理清其中实施主体、实施依据、实施行为、实施效果等基本要素。课题组在研究国内法治指标体系建设实践与经验的基础上，认为全面推进依法治区指标体系基本构架中应当包含如下基本要素：

1.法治实施主体

   实施主体是一个法治指标体系中的核心要素，徒法不足以自行，实施主体既是法治运行的行为主体，也是法治建设的作用对象。以社会治理理念为指引，全面推进依法治区的实施主体应当是多元主体。首先是党政主体，因为中国的法治建设基本上还处于自上而下的“政府推动型”向政府与社会良性互动的转型过程中，因此党政主体依然是法治建设重要的实施主体，包括地方各级党委、各级人大、各级政府、司法机关、监督机关。但是随着社会法治意识的增强，自下而上的法治参与需求也在增大，因此社会组织和公民在法治建设中的主体地位也应当给予足够的重视。

2.法治实施依据

   全面推进依法治区，首先要依法。根据中国特色社会主义法治体系的组成部分，法治建设所依之法，不但包括中国特色社会主义法律规范体系中的所有法律法规，同时还包括党内法规。因此地方法治实施的依据既应当包括国家层面的法律法规、地方性法规以及政府规章，同时还包括党规体系中的制度规范，这既是法治指标体系建立的依据，也是法治指标体系进行评估的对象之一。

3.法治实施行为

   法治实施主体依法做出的实现法律规范内容的行为即法治实施行为，实施行为则是法治指标设置所指向的重要的评估内容。实施行为应当包括各级地方党委依法执政的行为，享有地方立法权的各级人大的立法行为，各级地方政府依法行政的行为，司法机关的司法行为，监督机关的监督行为，以及社会主体的守法行为。

4.法治实施效果

法治实施效果是指法治实施主体按照实施依据采取相关实施行为对社会所产生的作用和造成的影响，既包括正面效果，也包括负面效果。至于法治实施效果的指标设置，有些方面可以用客观数据来作为指标，有些方面则需要用社会各主体的主观感受来作为指标。作为反映法治实施效果的客观指标和主观指标，都应当兼顾党政主体与社会主体。比如对法治实施效果的主观评价，不但要有群众的满意度测评，也还应当包括党政主体中的广大公务人员的主观评价，不但要有对党政主体实施行为效果的评价，也要包括对社会主体实施行为效果的评价。

（五）指标体系构架的基本结构

   课题组对于全面推进依法治区指标体系构架的基本设想是，以法治工作格局为结构主体，结合法治体系的基本构成要素，根据党的十九大报告、十八届三中全会、四中全会决定、全面依法治国新理念新思想新战略、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》、《国务院法治政府建设指标体系总体框架》、《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等中央文件、中国特色社会主义法治理论与国家相关制度规范，宁夏第十二次党代会精神，参考各地地方法治指标构建的实践经验，共设置了8个一级指标，47个二级指标和141个三级指标。在指标体系中，有的指标属于现状描述性指标，有的属于引导性指标；有的属于客观数据指标，有的属于主观评价指标；有的指标直接具有评估指向，有的指标则需要通过与其他指标结合起来体现评估指向，具有间接性。

1.依法执政

   地方法治建设的领导主体是地方各级党委，坚持和加强党对法治建设的领导，既是对党作为整体提出的要求，也是对地方各级党委在地方具体法治实践过程中提出的要求。对于地方各级党委依法领导地方法治建设所设置的相关指标关注的重点是依法领导的制度化程度，可以分解为如下6项二级指标：（1）党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的制度。该二级指标又可分解为如下2项三级指标：一是法治建设第一责任人制度的明确性，即是否明确第一责任人由谁承担，是否明确法治建设责任的具体内容，是否明确怠行责任的后果；二是法治建设第一责任人制度的可行性，即第一责任人制度实施的具体形式与现行议事、执行、问责工作机制有无矛盾或脱节之处。（2）党委领导地方立法的工作制度。可分解为以下3项三级指标：一是有无制度化的工作程序，包括党委提议立法动意的程序，对地方立法规划和立法计划的审批程序，对重要地方立法法律案进行审查的程序，对地方立法争议的解决程序；二是民主集中制度原则在工作程序中的贯彻实施；三是工作程序是否得以严格实施。（3）党委保证执法的情况。可分解为以下3项三级指标：一是地方党委决策与依法行政要求是否有矛盾之处；二是地方党委在行政执法中是否存在不当干预；三是地方党委在具体事务的处理中是否存在替代执法的情况。（4）党委支持司法的情况 。可分解为以下3项三级指标：一是党委对司法体制改革的支持力度；二是党委对司法工作领导的工作制度是否明确、具体；三是是否存在地方党委干预正常司法工作的情况。（5）党员干部运用法治思维依法办事的能力。可分解为2项三级指标：一是党员干部学法的制度化；二是党员干部不依法办事的情况。（6）依法接受监督。分解为3项三级指标：一是群众监督的渠道是否申通；二是内部纪律检查监督制度的完备性；三是接受政协监督的制度化。

2.科学立法

   关于地方立法的评估内容，课题组认为可以分解为以下7个二级指标：（1）立法机关的立法制度是否健全。分解为以下4项三级指标：一是有无立法程序性制度，二是有无立法公众参与的标准化操作制度，即是否建立相关刚性标准，使公众参与立法的条件和形式固定下来，只要符合标准则必须保证公众的真实参与，三是有无立法协商的标准化操作制度，四是地方立法程序与党领导立法相关程序规定的对接。（2）立法的民主性。分解为以下5项三级指标：一是发动公众参与立法、修法的措施，二是公众参与立法的建议采纳情况，三是公众修法建议启动地方修法程序的制度，四是公众在地方立法规划编制过程的参与度。五是基层立法联系点在公众参与立法方面的发挥作用有哪些形式。（3）地方立法内容与中央和地方党委关于社会经济发展改革的协调一致性。可分解为以下5项三级指标：一是通过立法推动和引领改革具体情况，二是将社会主义核心价值观融入地方立法，三是围绕脱贫致富战略的地方立法，四是围绕创新驱动战略的地方立法，五是围绕生态立法战略的立法。（4）法制统一原则的贯彻。又可分解为以下3项三级指标：一是地方性法规有无违反宪法原则和上位法规定的情况，二是地方性法规之间有无矛盾的情况，三是有无及时清理地方性法规的工作机制，是否得到严格执行。（5）立法机关与政府机关、司法机关、监察机关在立法方面的沟通工作机制。分解为以下2项三级指标：一是有无相关工作机制，二是通过该沟通机制对地方立法质量的影响。（6）地方人大代表在地方立法中的作用。分解为为以下3项三级指标：一是地方人大代表提出法律案的被采纳情况，二是地方人代表提出法律案的不被采纳情况，三是地方人代表与科研机构合作进行立法调研的情况。（7）对地方性法规实施的监督。分解为以下3项三级指标：一是有无对地方性法规实施进行监督的工作机制，二是对地方性法规实施进行监督的基本形式，三是监督结果与地方性法规立、改、废、释程序启动的衔接。

3.严格执法

   严格执法是当前推进依法行政中的重点问题，是从“薄”法治向“厚”法治发展的重要基础。鉴于宁夏已有关于法治政府建设的专项评估指标体系，因此本课题仅就狭义的行政执法进行指标设计。可以从以下方面设置相关5项二级指标：（1）权责明晰。分解为以下4项三级指标：一是行政执法的权责清单是否清晰，二是行政执法主体执法权限边界是否清晰，三是各执法主体相互之间是否存在权限交叉问题，四是是否存在执法“真空”地带。（2）执法严格规范。分解为以下6项三级指标：一是执法行为程序的制度化，二是执法自由裁量权的规范化制度的科学性，三是执法对象对执法案件的提出申诉、告诉的情况，四是群众对选择性执法的情况反映。五是对执法主体不依法执法进行问责的情况。六是执法公开透明的具体措施。（3）“两法”衔接的执行情况。分解为以下3项三级指标：一是有无执行“两法”衔接要求的具体制度，二是执“两法”衔接要求的案件数据，三是对不严格执行“两法”衔接要求的问责情况。（4）严格执法与热情服务的统一性。分解为以下2项三级指标：一是有无严格执法中发现公共服务不足，并提出相关建议的工作机制，二是群众对野蛮执法的投诉情况。（5）行政执法人员学习法律制度的情况。分解为以下2项三级指标：一是有无相关学习制度，二是学习制度执行是否严格。

4.公正司法

对我区各级司法机关公正司法的评价，可从以下7项二级指标着手：（1）司法体制改革步骤是否到位：分解为以下3项三级指标：一是全区司法机关员额制改革是否全部完成，二是司法机关司法责任制的制度建设情况，三是省以下人民法院、人民检察院人、财、物统管的落实是否到位。（2）司法机关排除非正常干预情况。分解为以下3项三级指标：一是有无相关制度，二制度是否具有可操作性，三是对错误舆论的纠正措施。（3）案件纠错比率。分解为以下2项三级指标：一是因外部监督而进行纠错的案件数，二是内部监督而进行纠错的案件数。（4）司法人员违法犯罪情况。分解为以下2项三级指标：一是司法人员因案件处理所引发的违法犯罪情况，二是非因案件而违法犯罪的情况。（5）司法公开情况。分解为为以下2项三级指标：一是审判案件网上公开的情况，二是旁听制度实施的情况。（6）司法活动中的案件当事人权利保障情况。分解为以下4项三级指标：一是刑事诉讼案件中犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人权保障，二是对刑事受害人权益的保障，三是因错案而进行国家赔偿的案件数，四是对证人的保护措施。（7）律师诉讼权益保障。分解为以下3项三级指标：一是律师会见权的行使是否存在障碍，二是律师阅卷权的行使是否存在障碍，三是律师开庭发表代理意见或辩护意见是否被法官不当阻止。

5.依法监察

   关于监察机关依法监察的评估指标，可设置以下3项二级指标：（1）依法调查情况。可分为以下3项三级指标：一是是否存在违法调查的情况，二是在调查期间是否存在侵犯调查对象合法财产权益问题，三是对违法调查的问责情况。（2）依法留置情况。可分为以下3项三级指标：一是是否存在非法留置的情况，二是留置期间对调查对象是否存在侵犯其人身权益问题，三是对非法留置的问责情况。（3）依法接受监督的情况。可分为以下2项三级指标：一是向人大进行专题报告的情况，二是监察机关内部监督制度是否健全。

6.社会法治建设

   关于地方社会法治建设，根据宁夏地方社会法治发展的实际情况，可分为以下6项二级指标：（1）社会公众对立法活动的关注度。分为以下4项三级指标进行评估：一是社会公众对国家法律的知晓程度，二是社会公众对地方法规的知晓程度，三是社会公众对公开的法律法规征求意见稿是否提出过立法建议，四是社会公众对立法听证会的参与情况。（2）社会公众对政府依法行政的信任度。分为以下4项三级指标：一是对行政执法部门严格执法的认同度，二是对行政执法部门执法公正性的认同度，三是社会公众是否知晓重大行政决策的公众参与形式有哪些，四是因违法行政导致权利受损时是否采取法律措施进行救济。（3）对司法机关裁判的信服度。可分为以下3项三级指标：一是对与自己有关的案件审理结果的接受度，二是对有社会重大影响的案件，是否同意人民法院的审理结果，三是是否相信司法人员会公正行使司法权力。（4）选择何种方式解决民间矛盾纠纷：分为以下3项三级指标：一是选择人民调解，二是选择诉讼，三是选择自行解决。（5）对地方法治建设提出建议的参与意愿。可分为以下2项三级指标：一是有无参与意愿，二是对地方法治建设哪一个领域有提出建议的意愿。（6）社会公众学习法律法规的渠道，可分为以下4项三级指标：一是政府组织的普法宣传活动，二是通过具有重大社会影响的案件获得法律知识，三是根据自己的工作需要进行学习，四是为了处理与自己或家人密切相关的案件而了解法律知识。

7.社会秩序与安全

社会秩序与安全是地方法治建设实现的第一重要任务，可从7项二级指标进行考察：（1）群体性事件发生情况。可分为以下3项三级指标：一是群体性事件发生的增长率，二是群体性事件发生的原因分布，三是群体性事件处置的法律后果。（2）刑事案件发生情况：可分为以下4项三级指标：一是刑事案件发生的增长率，二是刑事案件类型的分布，三是刑事案件破案率，四是刑事案件受害人的不满意率。（3）社会治安处罚情况：可分为以下3项三级指标：一是治安管理处罚案件的增长率，二是治安管理处罚案件横向类型分布，三是治安管理处罚案件纵向处罚程度分布。（4）道路交通违法情况。分为以下4项三级指标：一是道路交通违法案件类型分布，二是道路交通违法案件所涉及财产损失金额，三是道路交通违法案件所涉人身伤害情况。四是中小学对道路交通安全法律知识的学习情况。（5）食品安全保障情况。分为以下3项三级指标：一是重大食品安全事件的增长率，二是对重大食品安全事件所涉及企业的依法处罚力度，三是是否具有实质性鼓励群众举报食品安全问题的具体措施。（6）群众对社会秩序与安全的满意度。分为以下5项三级指标：一是对自己居住小区周边环境安全的满意度，二是对警察出警速度的满意度，三是对警察处理治安案件结果的满意度，四是群众最不满意的社会安全问题有哪些，五是群众认为哪些行为是破坏社会秩序的行为。（7）维护社会秩序与安全的群众自治性活动有哪些。

8.依法治理民族宗教事务

宁夏回族自治区是少数民族自治地方，全面推进依法治区必须解决好民族宗教问题，因此依法治理民族宗教事务是宁夏地方法治建设中的重要任务。依法治理民族宗教事务的评估指标，可以从6项二级指标展开：（1）与上年相比，与民族宗教问题相关的矛盾纠纷的趋势变化。（2）与民族宗教问题相关的地方立法情况。可分为以下4项三级指标：一是有无相关立法，二是相关立法有无赋予少数民族超越宪法法律规定的特殊权利，三是相关立法有无限制少数民族公民基本权利的内容，四是有无对依法治理宗教事务的地方立法。（3）解决与民族宗教问题相关的矛盾纠纷的基本方法。该指标需要通过以下数据对比分析进行评估：一是通过信访渠道解决的件数，二是通过司法途径解决的件数，三是通过人民调解方式解决的件数。（4）各民族在法律面前一律平等原则的贯彻执行。可分为以下4项三级指标：一是有无保障各民族平等参与立法活动的制度，二是涉及少数民族当事人的行政执法是否能够严格依法执法，三是涉及少数民族当事人的司法活动是否会承担更大的压力，四是对少数民族个体违法犯罪的处罚是否低于对非少数民族个体的处罚。（5）少数民族群众的法治观念。可分为以下4项三级指标：一是对宪法规定的公民基本权利义务的认知度，二是对公职人员依法行权的认知度，三是对公民依法维权的认知度，四是对违法犯罪相关法律规定的认知度。（6）宗教人士的法治观念。可分为以下3项三级指标：一是对宗教信仰自由的理解是否正确，二是对宗教活动必须遵守国家法律规定的认同度，三是违法犯罪相关法律规定的认知度。

结  语

课题组根据国家法治建设的一般性要求与我区地方法治建设的具体情况，借鉴国内各地的实践经验，尝试搭建出全面推进依法治区指标体系的基本框架。但是从理想的角度讲，课题研究报告所呈现出来的指标体系还不够完备和细致，特别是在评估的具体操作和评估结果的直观效果方面，还需要使用一定的数学方法才能得以实现。但由于课题组成员均非数理相关专业人员，因此只有竭尽所能地在法治基本理论的指导下，根据法治相关因素及其相关逻辑来搭建指标体系的基本框架。

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