宁夏南部山区乡村治理问题调查与研究

——基于对120个脱贫出列村700名村干部的考证

                                             周鹏龙

实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。没有乡村有效治理，就没有乡村的全面振兴。为了客观掌握我区南部山区脱贫出列村后续乡村治理现状，对照《关于加强和改进乡村治理的指导意见》寻找乡村治理的短板，课题组随机在固原市、中卫市下属的脱贫出列村中抽取了120个脱贫出列村和700名村干部，运用问卷调查法和实地访谈法，分别对400名村干部开展了问卷调查和对300名村干部进行了实地访谈，试图客观掌握我区南部山区乡村治理问题和短板，为我区深入推进乡村振兴与治理，实现全面小康目标提供必要参考。

一、对“乡村治理”的界定和所采用评估指标体系的说明

对“乡村治理”的认识与界定是课题研究必须首先要解决的一个理论问题。理论上的理清才能确保实践研究的科学性。

（一）关于“乡村治理”的界定

“乡村治理”这个概念是1998年华中师范大学中国农村问题研究中心首次提出的。随后，理论界从不同角度对这个概念进行了深入讨论。如有学者提出，“乡村治理，就是性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的事务管理好”[2]“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”[3]。上述学理的研究具有较强的理论价值，但学理的讨论终归要服务于社会实践，因此，从《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的文本来看，“乡村治理”是一种为实现“乡村治理有效”、实现乡村振兴目标，由多元主体参与，以新的社会治理体制和社会治理体系为抓手的治理乡村事务的过程或行为的总称。

（二）关于对乡村治理评估指标体系的设计与说明

  为了最大可能摸清我区南部山区乡村治理的基本情况和存在的问题，课题组严格对照《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，以此《意见》提出的17项举措为纲，结合我区乡村治理实际情况，将《意见》所列的17项举措合并整合为七大板块，即乡村治理领导体制机制、乡村治理参与主体、村民自治组织能力、村级组织工作规范运行、村级文明建设、法治乡村建设、平安乡村建设七个板块，并分别围绕各大板块设计了调查问卷和制定了访谈纲要。之所以采取这种设计方法，一方面是为了对标，目的在于寻找调研地区乡村治理与《意见》要求的差距，另一方面是为了以《意见》为指引，准确找到南部山区乡村治理的薄弱之处，为我区下一步有的放矢推进乡村治理工作提供一些参考或意见。

二、对120个脱贫出列村治理情况的调查、分析与评估

课题组在宁夏南部山区脱贫出列村（以下简称出列村）中随机选取了120个村作为考察研究对象，对300名乡村干部进行了实地访谈、对400名乡村干部开展了问卷调查，[4]根据对七大板块的分析，通过运用社会学、统计学、数学等方法，将每道接近调研目标值的比例加和再计算平均值，得出我区南部山区乡村治理各大板块的综合指数，即“乡村治理领导体制机制”综合指数为68.16%、“乡村治理参与主体”综合指数为50.74%、“村民自治组织能力”指数为45.70%、“村级组织工作规范运行”综合指数为59.38%、“村级文明建设”综合指数为44.11%、“法治乡村建设”综合指数为45.11%、“平安乡村建设”综合指数为71.78%。总来来看，我区南部山区乡村治理总体处于一个中等偏上水平，但相对而言，“平安乡村”建设与“乡村治理领导体制机制”建设处于较高水平，“乡村治理参与主体”与“村级组织工作规范运行”达到了中等偏上水平，“村民自治组织能力”、“村级文明建设”、“法治乡村建设”基本接近中等水平。

具体而言，在“乡村治理领导体制机制”板块主要存在村“三委”的作用发挥和履职能力水平仍然较低、村集体经济组织作用发挥整体较弱，处于低水平层次、农民合作组织处于低水平运行状态，整体效益不高等问题；在“乡村治理参与主体”板块存在农村党员和村民参与乡村治理的主动性和积极性不高，建设性不足、因人口流动出现了空巢化倾向等问题；在“村民自治组织能力”板块存在村务管理民主程度不高、村民会议召开的频率较低、村民参与村级事务公共平台建设成效不明显、村民参与村级公共事务渠道不多、理事会等组织作用没有发挥出来、村规民约制定及执行上差距较大等问题；在“村级组织工作规范运行”板块存在承担上级行政事务和接受上级组织检查评比多、村干部工作压力增大、上级政府以命令形式要求村承担行政事务较多、村务公开和村务档案管理上水平较低等问题；在“村级文明建设”板块存在社会主义核心价值观与村级自治规范融合度不高、村规民约体现本地特色和民意上比较差、学习党的重大理论政策和诚信意识建设上力度不够、移风易俗和道德教育上力度不够、文化阵地建设不还深入、优秀传统文化传承重视程度不高、传统村落保护意识不强等问题；在“法治乡村建设”板块存在法律顾问室设立的普遍性及作用发挥上有差距、法治宣传教育力度不大等问题；在“平安乡村建设”板块存在警务工作开展不佳、村庄整体安全有待提升等问题。

三、关于强化我区南部山区乡村治理的意见建议

乡村治理关乎国家治理能力和治理体系现代化，关乎乡村振兴，是一项基础性、综合性工程，应针对上述短板与问题，科学系统设计乡村治理措施，以提升我区乡村治理水平。

（一）强化乡村治理的领导体制机制建设

针对村“三委”在乡村治理中的作用发挥和履职能力不佳、村级集体等组织作用发挥整体较弱的问题，一是加强村“三委”班子成员自身履职素养的提升。二是解决村级集体经济组织整体薄弱的问题。一方面在产业探索上要一如既往的下工夫，多引进创业人才、培育新型产业；另一方面，在产业的发展思路上不能局限于原有的发展思路，主动拓宽思路，重点集中人力物力财力主打一村一品产业，在做好“一品”基础上，围绕“一品”产业进行延伸发展。

（二）积极激发乡村治理参与主体的内生动力

针对一些出列村村民（包括农村党员）参与乡村治理的积极不高、对乡村治理的贡献不大，存在置身事外的观念认识、因人员流动出现了村庄空巢化的倾向等问题，一方面加大乡村治理政策的宣传，扩大乡村治理的知晓面和认可度。同时，乡村干部必须率先垂范，起到带头示范作用，发挥积极带动作用。当然也要通过制度或政策设计，将群众的积极性调动起来；另一方面要瞄准并在乡村振兴战略实施、农村人才回流的机遇和工商资本下乡下工夫，通过人才回流、乡村产业开发等为外出务工人员返乡创业就业提供条件，吸引人员回流。

（三）提高村民自治组织能力

针对当前村务管理民主程度还不高、村民会议召开频率较低、村民参与村级公共事务渠道不多和成效不明显、理事会等组织作用没有发挥出来、村规民约制定及执行有差距的问题，一要加大村务公开透明度，二要积极搭建群众参与平台，三要发挥村级社会自治组织的作用，四要发挥村规民约的善治作用。

   （四）提升村级组织工作规范运行水平

针对承担上级行政事务和接受上级组织检查评比多、村干部工作压力增大、上级政府以命令形式要求村承担行政事务、村务公开和村务档案管理上水平较低的问题，一要进一步理清村级组织和乡镇政府等组织的关系，二要加大村务公开力度，三要提升村务档案管理水平。

（五）强化乡村文明建设

针对学习党的重大理论政策和诚信意识建设上力度不够、移风易俗和道德教育上力度不够、文化阵地建设不还深入、优秀传统文化传承重视程度不高、传统村落保护意识不强等问题，一要以社会主义核心价值观为引领，以村规民约等自治规范为内在治理规范，强化群众思想道德建设。二要注重历史文化名村、文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑等文化遗产的保护工作。同时，深入推进文化惠民，按照有标准、有网络、有内容、有人才的要求，健全乡村公共文化服务体系。

（六）加强法治乡村建设

乡村治理，包括自治、德治和法治。因此，法治乡村建设是乡村治理的重要内涵。针对当前法律顾问室设立没有全覆盖及其作用发挥不足和法治宣传教育力度不大的问题，应重点按照十八届四中全会精神及2019年司法部召开全国法治乡村建设工作会议精神，一方面加强法治宣传教育，进一步培育村民法治意识和法治思维；另一方面加强对运用法治思维和法治方式处理矛盾纠纷的引领，进一步引导群众用法律武器维护合法权益。

（七）加强平安乡村建设

乡村治理的目标之一是实现乡村平安，因此，针对村庄整体安全有待提升的问题，一方面要进一步健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治安综合治理体制。同时，加强农村基层组织建设，以强有力的农村基层组织作为解决农村社会治安问题的重要保证；另一方面，要积极构建多元化的群防群治工作，推动群防群治体系的高效运行。例如，按照村民彼此间的地域关系、经济关系、亲情关系和邻里关系，划分治安小片，进一步推动治安联防工作。当然，积极推进乡村警务工作规范化运行，通过有线、无线、网络等多种方式实现农户联网报警，确保遇有紧急情况邻里之间能迅速聚拢。最后，加大农村社会治安综合治理的司法力度，公安机关要充分履行打击和预防犯罪的职能。人民法院要加强涉农案件的立案、审判、执行工作和涉诉信访工作，努力化解各类社会矛盾，实现案结事了。司法行政部门要认真做好农村矛盾纠纷排查调处工作，搞好法制宣传、法律援助、法律服务工作和农村刑释解教人员安置帮教工作。