预付式消费领域协同治理的难点与完善路径

石嘴山市惠农区人民检察院 王天栋 张浩 李岩岩

近年来，单用途商业预付卡在酒店、餐饮、美容美发、儿童娱乐、健身行业等消费领域的应用越来越广泛，但随着预付卡使用范围和发卡规模不断扩大，店铺关门、商家跑路等现象频发，法律法规滞后、监管存在漏洞、消费者权益保护不力等问题日益凸显，消费者权益不断受到侵害，成为举报投诉的“重灾区”，预付卡消费已成为社会广泛关注的焦点，也是亟待解决的民生问题，正逐渐显现出其复杂性和治理的紧迫性。宁夏回族自治区石嘴山市惠农区人民检察院通过公益诉讼的实践触角诠释了全过程人民民主的内涵，通过大数据赋能加大监督力度，围绕党委政府关注、群众关切的预付卡消费纠纷突出问题，结合人大代表所提预付卡消费治理建议、作为“益心为公”志愿者的政协委员民主监督，办理了督促规范单用途预付卡管理行政公益诉讼案，形成了调研分析报告，为全面推进预付式消费领域协同治理工作提供参考，以检察担当履职服务区域经济社会发展大局。

一、预付式消费的现状考察

（一）预付式消费发卡主体情况

一是法定的三类企业。根据商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定，单用途商业预付卡的发卡主体是从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人，该三类企业具有法定的发卡权限。二是个体工商户、合伙企业等经营主体。根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定，没有对该类主体进行规范，但石嘴山市惠农区人民检察院在办理预付卡领域公益诉讼案件过程中，通过实地走访调查发现，部分个体工商户也开展了预付卡业务，并且比较普遍。

（二）预付卡备案及监管情况

一是发卡企业备案较少。根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定，发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内按照规定向相应商务主管部门办理备案。但石嘴山市惠农区人民检察院通过调取预付卡管理备案台账、预付卡经营企业信息数据表等数据进行筛查比对发现，发卡企业备案的较少。二是个体工商户开展预付卡业务但存在监管盲区。走访调查中发现大量个体工商户开展预付卡业务，但未进行备案，也没有相应的法律法规规范对个体工商户预付卡行为进行约束，健身、校外培训教育等领域也没有被纳入到法定监管范围内，导致大量的个体工商户发售预付卡处于无备案、无存管、无监管的“三无”状态。三是备案监管职责不一致。根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定，商务主管部门是预付卡备案管理的主责部门，但根据宁夏回族自治区党委办、政府办及石嘴山市、惠农区有关深化相对集中行政许可权改革文件精神，石嘴山市惠农区将“单用途商业预付卡备案（其他发卡企业）”权限划转至惠农区审批服务管理局，由审批服务管理部门行使备案管理职责，商务主管部门负责预付卡业务的日常监管职责，而监管部门之间存在信息不畅通、不掌握发卡经营者信息状况等问题，导致监管合力不足、综合监管机制不健全。

（三）预付式消费纠纷特点情况

1.预付式消费纠纷情况。一是调取12315、12345热线举报投诉数据及走访调查反映的纠纷情况。石嘴山市惠农区人民检察院调取了2022年至2025年3月的举报投诉数据2万余条，经梳理分析，因预付卡消费引发的纠纷大多集中在商铺转租、关闭、无法办理退卡退费、诱导充值、宣传办卡优惠与实际优惠不符、充值后限制消费范围、少退费等方面，涉及的发卡主体有餐厅、商超、社区直饮水、养生会所、足浴店、跆拳道馆、理发店、儿童娱乐场所、洗车行、鞋店、母婴店、网吧酒吧、加气加油站、饮水机店、火锅店、地摊烧烤等，发卡金额有200元、500元、1000元、1500元、2000元、3000元、5000元至10000元不等。反映出当消费者享受预付式消费带来的好处时，其背后暗藏的商家违约、无预警关门等风险更是让人防不胜防，预付式消费模式下消费者与经营者产生的纠纷频出。二是预付式消费者维权情况。根据全国消协组织受理投诉情况统计，受理消费者投诉由2023年的1328496件同比增长至2024年的1761886件，预付式消费纠纷多发，消费者面临多重风险。同时在中国裁判文书网以“预付式消费”为关键词检索，截至2025年3月仅有980篇相关裁判文书，相比巨大的投诉数量，反映出预付式消费的法律判决数量与实际发生的矛盾纠纷量之间存在一定张力，此类预付式消费纠纷的维权成本高，且面临举证难、维权难。

2.预付式消费纠纷特点。一是预付性，“先付费，后兑现”、消费周期长。预付卡容易被不良商家利用，有些经营者在收取消费者预付款后会先经营一段时间，之后变更企业名称、法定代表人等，对消费者声称因经营者变动导致原预付款不能继续在本店消费；也有经营者预先拟定退费规则，为退款设定不合理条件，明显限制消费者权利。二是风险单向性，消费者维权困难。消费者与经营者双方信息不对称，经营者收到预付款后，因经营不善关门停业，未通知尚有余额未消费的消费者便关门歇业、卷款跑路，导致消费者预付资金“打水漂”。三是涉众性，涉及人数多。经营者面向公众提供服务时，通常会鼓励预充值并承诺给予打折优惠，绑定众多会员。四是涉及行业相对集中。一般预付式消费纠纷主要发生在美容美发、健身、教育培训等服务行业，经营者多为个体工商户、投资较小的有限公司和合伙企业等，抗市场风险能力弱，企业生命周期相对较短。五是此类案件特点是消费者举证难。有的商家收取预付款时既不签合同也不发卡，消费者只需报上手机号，通过扫码支付即可成为会员，或者只发卡、不签合同，一旦发生纠纷，难免面临“举证难”的问题。六是以互利共赢为目的。商家诚实守信，消费者自愿接受先付费后消费的方式，实现商家让利于消费者并增加自身竞争力的双赢的目的。

（四）预付式消费法律规制情况

1.国家层面，法律法规不断健全完善。2012年《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（2016年修订）制定时间较早，不能完全适应当前情形，且仅针对企业法人，对个体工商户、合伙企业等经营主体存在监管盲区；2021年《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》强调，要理顺单用途商业预付卡等预付式消费领域监管机制，明确监管责任部门，统一行业监管标准；2024年7月1日起正式施行的《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》明确了预付式消费中经营者的义务和消费者的权利，设立了专门罚则；2025年3月14日最高人民法院发布《最高人民法院审理预付式消费民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，完善预付式消费民事纠纷裁判规则，针对纠纷中的追责主体认定难、退卡难、转卡难、举证难等作出一系列规定，更好保护消费者权益。

2.省级层面，宁夏亟需出台地方性法规。面对日益增多的预付式消费领域纠纷，近年来，上海、江苏、北京、甘肃等地先后出台了关于预付式消费的地方性政策、法规。例如，2019年1月起实施的《上海市单用途预付消费卡管理规定》（市人大常委会会议通过），明确商务、文化、体育、交通、旅游、教育等部门（统称单用途卡行业主管部门）按照市人民政府确定的职责分工，负责各自主管行业、领域内单用途卡经营活动的监督管理工作，并将个体工商户纳入监管范围；2021年4月起实施的《江苏省预付卡管理办法》（省政府常务会议通过），提出县级以上地方人民政府领导本行政区域内预付卡管理工作，建立预付卡管理联席会议制度，协调除了预付卡管理重大问题；2022年6月起实施的《北京市单用途预付卡管理条例》（市人大常委会会议通过），明确了商家应一次性退还预付卡内余额的情形及退款时限，规定7天“冷静期”，提出建立预收资金存管制度；2022年8月起施行的《甘肃省单用途预付消费卡管理条例》（省人大常务会会议通过），明确由省商务部门负责组织实施条例，商务、文旅、体育、教育、人社、民政、卫生健康、交通运输等主管部门负责本行业领域的单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作，并提出单用途预付消费卡行业主管部门可以通过政府购买服务的方式，委托专业技术机构等为单用途预付消费卡经营活动监督管理提供技术和专业服务支持。至此，宁夏回族自治区层面亟需结合本地区域实际，健全完善相关规范机制，细化各行业预付卡备案监管职责，并将个体工商户纳入监管范围。

3.市级层面，已有地方探索制定相关规定。如2022年12月《济南市人民政府关于进一步加强单用途商业预付卡规范管理的实施意见》，明确规定单用途商业预付卡的发行经营者包括法人企业、个体工商户，并从管理职责、备案管理、资金保障、社会共治等九个方面进行了细化规定。2024年7月阜阳市人民政府办公室关于印发《阜阳市单用途预付消费卡管理办法》的通知，提出市、县人民政府相关部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管以及业务相近”的原则，履行预付卡监督管理职责。

二、预付式消费领域协同治理堵点问题

（一）法律法规规范滞后

一是国家层面法律规制还有欠缺。虽然关于预付式消费的规定散见于民法典、消费者权益保护法及实施条例、单用途商业预付卡管理办法（试行）等法律法规和司法解释，但相关法律规范较为原则，尚未针对预付式消费进行专门立法，未对个体工商户预付卡行为进行约束，存在空白地带。二是宁夏缺乏地方性规定。预付式消费纠纷更为集中、高发的经营主体是大量个体工商户，涉及的大多消费者为低收入人群，没有相关地方性规定予以规范，存在监管盲区，消费者在产生预付式消费纠纷时，缺乏合法有效的维权手段和途径，导致自身合法权益难以有效维护保障。

（二）未形成有效协同监管机制

一是监管主体权责不明确。预付卡的发行、使用涉及商务、审批服务、市场监督管理等多个职能部门，在实际监管中各部门之间往往存在主体权责不清、相互推诿等情况，导致监管出现盲区。尤其是没有就预付卡监管颁布规范性文件的地方，在监管职责分配上多有欠缺。二是监管信息不对称。以惠农区为例，在审管分离模式下，由审批服务管理部门负责预付卡备案职责、商务主管部门负责预付卡业务日常监管职责，但相互之间缺乏信息共享，没有形成监督合力，一定程度上影响了对预付式经营的监管效果。三是信用惩戒机制不足。当前的失信成本偏低、信用机制不健全导致对失信行为缺乏有力的惩戒，而消费者维权成本较高，一定程度上助长了部分经营主体违约行为的发生。

（三）预付消费者权益保护不力

一是主体变更履约难。商家一旦资金周转不善，极易出现主体变更、“新人不理旧账”的情况，有的商家主体变更后对转让前办理的预付卡拒绝履行相应或同等义务，有的因经营不善，关门跑路，消费者投诉无门，损失难以追回。二是办卡容易退卡难。办卡时好言好语，退款时千难万难。当消费者不满意商家服务想要退卡时，商家往往会以各种理由拒绝退款。即使有些商家同意退款，也往往设置了许多限制条件，退款周期长。三是存在潜在风险。不签合同、霸王条款，产生消费纠纷后，消费者必然面对举证难、维权难的困扰。此外，个人信息安全堪忧，预付式消费者因需要填写信息办理预付卡，故在消费中随时可能被泄露隐私。

（四）预付消费者缺乏安全消费的理念

一是部分消费者容易冲动消费。预付消费需要消费者一方向经营者提前支付对价和信用，预先放弃相应的履行抗辩权，这要求预付消费者比其他领域的消费者更加谨慎和理性。梳理消费者投诉情况发现，预付消费者并未表现得更加理性，反而比其他领域的消费者更容易掉入冲动消费和商家虚假宣传的陷阱。二是部分消费者证据意识不强，缺乏权利保护意识。部分消费者出于对品牌的信任，未能详细查看合同甚至未能签订合同，产生退费纠纷时不能提供合同等相关证据材料，无法形成完整证据链条，诉求难以得到支持，权益难以得到有效维护。

三、预付式消费领域协同治理的对策建议

（一）完善法律法规体系，有效弥合监管缝隙

 一是要提高立法层级，以专门立法规制预付消费。从规定商户发卡备案、明确监管职责、加大惩处力度、加强数字治理等方面，进一步健全现有预付卡消费的法律法规，构建与市场发展适配的法律制度，通过立法堵塞监管漏洞。二是要出台宁夏地方性规范，细化预付式消费规定。加快制定规范、详实、可操作性强的单用途商业预付卡管理地方性法规或规章制度，建立准入、备案、保证金制度等一整套预付式消费管理制度，对预付式消费的经营资质、监管部门、法律责任等作出更为明确的规定，细化各行业预付卡备案监管职责，将个体工商户纳入法定监管范围，为预付式消费监管提供法制保障，为市场提供明确的法律指引，让法律法规成为保护消费者的有力武器，最终通过上位法和下位法相互配合实现更立体、法制化、标准化监管。

（二）构建综合监管机制，提升协同监管效能

 一是厘清监管事权，明确监管责任。根据预付卡的发行、使用到终止以及预付卡合同设置的现实状况，梳理不同行业部门在该领域中的职能和权限，形成权力清单，从而明确责任主体，并与牵头部门做好衔接和配合，避免因权责不清、多方监管导致对该行业预付卡的监管缺位等现象。二是建立部门协同工作机制，加大对违法行为的打击力度。建立多部门联合执法协作机制，协作配合、信息共享，由各级政府牵头组织市场监管、商务、审批服务管理、金融监管等部门，开展预付卡消费专项执法行动，整治预付卡市场乱象。健全“事前信息共享、事中联动管理、事后联合处置”的管理体系，做好预付卡备案管理、日常监管及投诉处理各项工作，完善建立协同共治的监管体系。三是建立健全信用监管机制，增强信用惩戒威慑力度。依法公示经营者信用信息，公开行业诚信承诺，建立不良商家信息披露制度，开展投诉信息公示，对失信商家进行严厉惩戒，构建预付式消费市场主体全生命周期监管链，包括信用评估、信用监管、信用惩戒等环节，确保企业合规经营，消费者权益得到有效保障。四是完善“检察+行政”工作机制，凝聚消费维权法治合力。预付式消费纠纷案件普遍带有群体性、多发性以及维权难和较复杂等特点，面对商家，消费者往往处于弱势低位，通过依法拓展预付式消费领域公益性诉讼实践，规范和健全公益诉讼专项监督活动，给预付式消费纠纷案件提供强有力的司法保障。

（三）加强预付消费者权益保护，优化消费者维权途径

 一是加大监管惩戒约束力度。针对纠纷多发、投诉较多的行业领域，适当增加执法检查的频率。加强预付资金监管保障消费者财产权，建立事前审批机制，为预付卡消费设立资金专门管理账户，由金融管理部门牵头，会同相关银行建立预付资金第三方监管平台，凡发售预付卡商家均须入驻此平台，加强对预付资金的监管，避免商家卷款跑路、消费者难以追回损失，真正为消费者的资金保驾护航。此外，还可探索预付式消费公证管理模式，具体可借鉴浙江省杭州国立公证处在杭州银行设立监管账户的做法。保障消费者知情权，强化消费信息披露规制，保证消费者退卡退费诉求实现。二是探索建立“预付式消费风险预警及协同治理”应用场景。利用大数据、人工智能等技术手段，对预付消费纠纷进行智能预警和预测，及时发现潜在风险点，为预防纠纷发生提供科学依据，推进数字化治理。通过数据分析，识别纠纷高发领域和环节，为制定针对性政策措施提供参考，同时加强对预付消费数据的监管和保护，确保消费者个人信息安全，防止数据泄露和滥用。三是建立健全多元化的纠纷解决机制。建立健全多渠道投诉受理体系，除了传统的电话、信函投诉还应充分利用互联网、社交媒体等新兴渠道，让消费者能够方便快捷地提交投诉和反馈。强化数字赋能，构建预付消费纠纷信息化处理平台，优化投诉处理流程，明确各环节的责任主体和处理时限，确保投诉能够得到及时、有效的处理，同时加强对投诉处理结果的跟踪和反馈，确保问题得到彻底解决，消费者满意度得到提升。建立消费者投诉和反馈的激励机制，鼓励消费者积极参与投诉和反馈活动，激发消费者的参与热情，提高投诉和反馈的质量。

（四）加大宣传引导力度，推动协同参与治理创新

 一是加强宣传引导。通过加强预付卡法律法规知识宣传、集中培训等方式，利用各类宣传渠道大力宣传单用途商业预付卡备案监管工作，引导消费者树立风险、依法维权意识，强化经营者的依法备案、诚信守法意识，有效推进经营者依法规范、诚实守信经营，让预付消费市场更加健康、规范、利民，从源头上做好消费者权益保护和社会公共利益维护工作。二是积极发挥消费者协会、行业协会等社会组织作用。通过社会组织的力量，加大预付式消费风险的宣传与防范风险知识的普及，加强消费者权益保护意识教育，加大预付式消费市场动态信息分享，畅通社会公众及时反馈信息的渠道与途径，为消费者提供咨询、维权等服务，引导经营者诚信、合法、合规经营，促进行业纠纷的源头化解。三是强化消费者的安全、理性消费观念。行政机关、司法机关和消费者保护组织要针对履职过程中发现的预付消费风险点，及时发布有效的消费警示或案例，避免消费者冲动消费，树立安全、理智的消费观念。消费者要增强自我保护意识，在办理预付卡时主动要求签订合同或协议，明确双方的权利义务和违约责任，保留好相关凭证和证据，以便在发生纠纷时能够有效维权。消费者还应通过投诉、举报等方式，积极参与预付式消费治理，为治理工作提供有力支持。四是加大媒体对预付式消费市场的舆论监督力度。严厉揭露违法行为，促使经营者存戒惧、知敬畏、守规矩，同时提高消费者的警惕性。只有“有为政府”和“有效市场”共同形成监管合力，社会各界协同共治，才能够更好地共同打造公平、安全、便捷、透明、高效、健康有序的预付式消费营商环境，进一步提振消费，带动区域经济发展。