完善基层检察院法律监督工作实践研究

——以S市W区人民检察院为例

何静 潘雪梅

【内容摘要】法律监督是检察机关保障国家法律统一正确实施的重要手段，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。但在司法实践中，法律监督仍存在发展不平常、体制机制不完善、监督质效不高等问题，本文以党的二十届三中全会全面深化改革为契机，通过分析S市W区人民检察院法律监督工作现状，提出补齐基层检察院法律监督短板的建议，为推进基层检察院法律监督改革提供司法实践。

【关键词】基层检察院  法律监督  深化改革  

S市W区人民检察院深入学习贯彻党的二十届三中全会和习近平总书记在听取自治区党委和政府工作汇报时的重要讲话精神，立足本院法律监督工作现状，积极总结探索基层检察院法律监督工作深化改革的路径，为推进基层检察院法律监督现代化贡献力量。

一、基层法律监督现状

（一）立足法律监督职能，服务经济社会发展大局

坚决维护国家安全和社会大局稳定，2021年以来依法批捕各类刑事犯罪嫌疑人582人、起诉1613人。常态化开展扫黑除恶斗争，办理涉黑涉恶案件2件42人，有效形成强大社会震慑。持续优化法治营商环境，以“检察护企”专项行动为契机，在企业设立“知识产权检察保护联系点”，构建“办案+预防”的知识产权保护模式;综合分析涉企员工危险驾驶案发案情形，推进醉驾治理进厂区护航依法治企。全面准确落实宽严相济刑事政策和认罪认罚从宽制度，做到当宽则宽、该严则严，依法不批捕258人，不起诉641人，认罪认罚从宽制度适用率达到89.2%，有效从源头上减少诉讼增量，促进社会内生稳定。

（二）履行法律监督职责，积极维护社会公平公正

2021年以来，监督公安机关立案69件，监督撤案281件，纠正漏捕漏诉58人，依法对重特大敏感案件提前介入、引导侦查55件，纠正违法取证等侦查违法244次,对刑事审判活动依法提出监督意见36件，提出抗诉10件，依法审查刑事申诉案件8件。强化刑事执行法律监督，对刑法执行和监管活动严重违法行为提出书面监督意见140件。加强民事诉讼监督，依法办理民事生效裁判监督案件33件，提请抗诉8件，提出再审检察建议15件，依法监督民事审判活动及民事执行活动，分别制发检察建议92件、100件，保证民事诉讼活动依法顺利实施。落实行政检察“一手托两家”职责，维护行政相对人的合法权益，办理各类行政检察监督案件63件，办理的督促撤销李某某冒名婚姻登记检察监督案被最高检评定为百件优秀案例之一。聚焦国家利益和社会公共利益，办理行政公益诉讼案件285件，助推生态环境、公共安全、国有财产等领域公益保护。

（三）突出法律监督效果，全面落实司法为民理念

坚持和发展新时代“枫桥经验”，打造“申”情“石”意多元解纷室，以院领导接访、下访、包案工作为抓手，以公开听证、上门听证、司法救助等为主要方式，集“四大检察”之合力，深化第三方参与和“双助理”联动调处，着力将法治化实质性化解贯穿于首次信访受理、办理、答复全过程，依法维护社会和谐稳定，促进社会治理体系和治理能力现代化。贯彻落实未成年人全面综合司法保护要求，扛实检察机关“守护未来”政治责任和法律责任，立足检察综合履职，以“一个原则、三项建设、三项职能、三项举措”的“1333”工作法为抓手，探索形成“品牌＋中心”未检工作模式，打造“政府牵头、检察主导、社会协同”的一体化未成年人检察社会支持体系,助推未成年人保护社会治理，以高质效检察履职促进未成年人“六大保护”融通发力。

（四）推进数字检察建设，实现数字赋能法律监督

以数字检察为契机，深化以大数据赋能法律监督，主动向区委、区委政法委报告数字检察工作，争取主要领导支持、行政单位配合，先后与区教体局、民政局、妇联等13家单位签订《数据共享协作机制》，获取数据40万余条。2023年以数字检察监督模型的建立为抓手，按照“小、快、简”的研发思路，自主研发创建大数据法律监督模型10个，依托大数据模型梳理线索370条,案162件，已办结118件；2024年以来，立足数字检察监督模型的实际应用，共应用各地监督模型67个，依法办理监督案件256件。

二、基层检察院法律监督存在的问题

（一）法律监督发展不平衡

一是“四大检察”发展不平衡。刑事检察作为检察机关的传统业务，案源稳定，公检法沟通协调相对顺畅，刑事检察监督数量、质量较高。民事、行政、公益诉讼法律监督工作主要系检察机关依职权开展，监督线索发现难度较大，且存在配套法律法规不完善的问题。同时基层检察院民事、行政、公益诉讼三大检察业务合署办公，人员配置相对较为薄弱，且缺乏相应专业人才保障。二是依申请监督和依职权监督发展不平衡。当前检察机关依申请监督的案件主要集中刑事申诉案件、民事行政生效裁判监督案件以及支持起诉案件，近三年来，共受理依申请监督案件100件，大量监督案件系检察机关依职权主动履职办理。

（二）法律监督体制机制仍需完善

一是基层员额检察官工作压力大。司法体制改革确立了办案责任制，突出了员额检察官的主体地位，员额检察官面临工作任务和办案责任的双重压力。同时，轻罪案件剧增，尤其醉酒驾驶入刑之后，醉驾型危险驾驶案持续跃居刑事案件受理数排名第一，2021年至2023年分别占全年受案总数的54.51%、50.56%、46.65%，大量轻罪案件的涌入，给员额检察官增加了办案量。二是法律监督途径单一。当前检察机关开展法律监督的主要途径是对相关单位的案卷材料进行书面审查，一方面这些材料在形式上相对已经符合形式审查的要求，通过书面审查发现监督线索难度大；另一方面，针对卷宗材料审查发现的监督问题，系事后监督，已经在执法司法活动中存在，在不损害当事人实体权利的情况下，事后监督不再对相关违法行为进行实际纠正，只是监督防止再犯，规范程序。三是检察机关对行政执法的监督缺乏具体明确的法律依据。党的十八届四中通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。在司法实践中，对“检察机关在履行职责中”的认识，仅仅是检察机关在履行行政诉讼监督职能中，发现行政机关存在违法履职或者不履职的情况，才能够通过纠正违法检察建议予以监督，对行政诉讼监督之外发现的行政机关在履职过程中的违法行为没有明确的监督依据。

（三）法律监督质效有待提升

一是受损公益修复困难较大。公益诉讼作为保护公共利益的“中国方案”，为公共利益的保护提供了法治保障，但在当前，促进受损公益恢复的多元共治格局尚未完全形成，检察公益诉讼监督的职能未被社会各界广泛熟悉和理解，导致检察机关在行使法律监督职能中阻力较大。二是案件办理和法律监督同频共振、同向发力的理念没有转变。承办人在依法办理案件的同时，同步审查侦查机关、审判机关在执法司法中是否存在违法行为的监督意识仍有欠缺，线索发现能力、调查核实能力都需持续提升。三是部分案件监督事项不及时、不精准，检察建议书针对性不强，通过纠正个案问题推动解决类案问题的效果不明显，实现“办理一案、治理一片”的效果不佳。四是法律监督缺乏刚性。检察机关依法开展监督，但相关法律没有明确规定拒不纠正违法行为的法律后果，且检察建议和纠正违法通知书是否被采纳，通常取决于被纠正单位的态度，导致法律监督的力度减弱，监督效果不够理想。

三、完善基层检察院法律监督的路径思考

（一）法律监督要坚持政治过硬、道路明确

检察机关是政治性很强的业务机关，也是业务性很强的政治机关，检察机关开展法律监督，必须坚持“从政治上着眼、从法治上着力”，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行“两个确立”，做到“两个维护”，时刻在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，把政治忠诚镌刻到检察干警的灵魂深处，确保检察队伍始终是让党放心、让人民满意的忠诚劲旅、倚重之师。

（二）法律监督要守正创新、与时俱进

法律监督工作要聚焦监督实效，在依法开展监督的前提下，与时俱进统筹推进完善体制机制。一是全面深化轻罪治理体系构建，进一步完善体制健全、高效运行的轻罪案件办理模式，通过繁简分流、轻重分离、快慢分道，强化各内设机构之间的协作配合，不断优化司法资源配置，从案件办理中有效释放法律监督力量。二是主动以司法实践推动立法完善，坚持问题导向，及时总结司法工作中存在的问题，针对确有监督必要但是缺乏法律依据，或者在推进法律监督提质增效方面遇到的阻力，主动向人大报告，通过提交立法建议等途径，推动立法完善，为高效开展法律监督找准法律依据。三是深化数字检察战略，更加主动顺应“数字革命”，积极转变监督理念，以“数字赋能”深挖大数据背后的法律监督线索，提升监督能力，推动从个案办理到类案监督，实现监督模式的深度变革。四是合理配置法律监督力量，结合最高检在今年6月提出的“三个结构比”，深入研判分析检察机关案件结构比，以“三个结构比”的结果应用，进一步推动合理配置“四大检察”人员力量，确保“四大检察”法律监督全面协调充分发展。

（三）法律监督要主业突出、监督有力

公平正义是法治的生命线，要以法律监督保障国家法律统一正确实施，以司法公正引领社会公正。一要坚持在检察监督中以提升法律执行和实施规范化为核心，遵循客观司法规律，实事求是开展法律监督，避免片面追求监督数据，坚决杜绝“凑数”监督、滥发检察建议等问题，确保法律监督方向正确。二要着力强化法律监督质效，在完善监督方式、优化监督手段、提升监督能力上下功夫，始终秉持双赢多赢共赢理念，主动加强与执法司法机关沟通协调，促进被监督者自我纠错，共同维护公平正义；坚持精准监督，综合运用检察建议、抗诉等手段，突出抓好对具有典型意义案件的法律监督，实现以点带面监督效果。三要有效增强监督刚性。完善检察机关在法律监督中的调查核实权，确保检察机关能够有效发现执法司法中的法律监督线索，并以严格的调查核实程序确保法律监督的强制性。同时在立法层面对检察建议、检察意见等进行更加系统高位的规范，推动被监督机关慎重对待被监督问题，提升检察监督的强制力和约束力。

（四）法律监督要凝聚合力、多元推进

坚持以人民为中心的发展理念，在法律监督中主动凝聚监督合力，用心用情办好人民群众身边的“小案”“小事”。一是充分依靠群众，主动把检察机关法律监督职能宣传好，讲好检察监督故事，发挥好人民监督员、人大代表、政协委员、听证员、“益心为公”志愿者等联系群众的渠道，引导人民群众提供法律监督线索，积极参与法律监督工作。二是畅通执法司法各单位的沟通协作，通过联席会、互派挂职等方式促进各单位业务互通、线索移送、信息共享、调查取证等领域的良性互动，营造严格执法、公正司法的良好法治环境。三是强化检察机关一体履职，坚持上下一体，上级检察机关要进一步加强对下指导，充分发挥在权力位阶、人才资源、统筹落实、破除阻力等方面的优越性，为基层检察机关开展法律监督提供支持，实现一体推进工作落实的良好效果。